За час незалежності Верховна Рада суттєво вплинула на становлення монополії держави на застосування сили – вона заснувала відповідні органи й забезпечувала контроль за сектором оборони. Центр спільних дій нагадує, як розвивалася взаємодія парламенту й Збройних Сил України.
Війна, мир і Верховна рада – початок
Протягом перших місяців незалежності молода держава мала взяти під контроль частину радянських інституцій на її території, адаптувати силовий блок під потреби демократичної країни й знайти нові підходи для регулювання питань війни та миру.
Перша спроба встановити парламентський контроль за Збройними Силами була в Декларації про державний суверенітет. Україна прагнула до нейтралітету. А її громадян не можна використовувати у військових цілях за межами республіки без згоди Верховної Ради УРСР.
За Конституційним договором між Верховною Радою та Президентом, ухваленим у 1995 році, глава держави міг ініціювати (але не оголосити) стан війни, запропонувати припинити його, а також – укласти мир.
Всі укази президента мав затверджувати парламент. І це був запобіжник від необгрунтованих рішень про початок чи закінчення війни, мобілізації або запровадження воєнного стану.
Нова Конституція – нові правила
Конституція 1996 року постановила, що Збройні Сили та інші військові формування не можна використовувати для обмеження прав і свобод громадян, аби повалити конституційний лад, усунути органи влади чи перешкоджати їхній діяльності.
Президент міг оголошувати війну і мир чи воєнний стан, а ще – мобілізацію. Також главу держави наділили повноваженнями використовувати ЗСУ у випадку агресії. Проте все це потребувало згоди парламенту – аби президент не міг захопити владу в країні силою. Запобіжник, необхідний для будь-якої демократичної країни.
Аж поки 18 лютого 2014 року очільник СБУ оголосив антитерористичну операцію по всій Україні, аби придушити Революцію Гідності. До цього залучили ЗСУ – грубе порушення Конституції. І це був реальний ризик для існування України як незалежної і демократичної держави.
2014 рік – стрес-тест реальністю
Після окупації Криму росією й поширення агресії на Донецьку й Луганську області влада мала ухвалити рішення про використання ЗСУ відповідно до Конституції. Але антитерористичну операцію почали на підставі таємного рішення РНБО, введеного в дію указом Президента від 13 квітня 2014 року. Він не лише запустив низку рішень парламенту, які суперечили Конституції, а й викривив нашу правову реальність – армію застосували поза конституційною процедурою і без згоди парламенту.
Воєнний стан так і не запровадили. Обійшлися напівмірами – у 2015 році ухвалили закон “Про військово-цивільні адміністрації”. Цей аналог військових адміністрацій запрацював без воєнного стану на Донеччині й Луганщині. Їхні керівники могли одноосібно розпоряджатися бюджетними коштами, а це завжди спокуса для влади. Кількість ВЦА зростала вже і за президентства Володимира Зеленського, і влада використовувала їх як спосіб усунути місцеве самоврядування.
Де-факто заходи воєнного стану діяли на територіях Донецької та Луганської областей, але запровадили їх без дотримання належної конституційної процедури. І, що важливо, парламент на це не реагував.
У 2018 році Верховна Рада перетворила АТО на Операцію об’єднаних сил. У перехідних положеннях законопроєкту парламент схвалив рішення Президента про використання ЗСУ та інших військових формувань для відсічі збройній агресії росії. Але такого рішення Президента не було. І процедура не відповідала Конституції.
Верховна Рада і велика війна
В перший рік широкомасштабного вторгнення Президент ухвалив три ключові рішення для оборони України – указ про використання ЗСУ, оголошення загальної мобілізації і воєнний стан. Парламент, відповідно до Конституції, підтримав їх і продовжує воєнний стан і мобілізацію щотри місяці. У правовому полі це демонструє, що держава може і буде захищатися.
Система оборони – початок відліку
Декларація про державний суверенітет заявила про право України на власні Збройні Сили. Конституційні зміни 1991 року врегулювали повноваження Президента, який здійснював загальне політичне керівництво обороною.
Цього було явно недостатньо, і парламент активно ухвалював закони, зокрема “Про оборону” та “Про Збройні Сили України”. Президент став Головнокомандувачем ЗСУ і очолив Раду оборони. Також він відповідав за координацію державних органів у сфері оборони, ухвалення рішень і накази ЗСУ про бойові дії.
При цьому Верховна Рада мала вирішальний вплив на безпосереднє керівництво Збройними Силами. Політичне, адміністративне тай військове керівництво військовослужбовцями здійснювало міністерство оборони на чолі з міністром, якого Рада призначала самостійно – без участі Президента.
Пригоди армії і Конституції
Конституція 1996 року надала президенту повноваження Верховного Головнокомандувача ЗСУ. Він також очолив новостворену Раду нацбезпеки й оборони. Серед його повноважень – призначати міністра оборони за поданням премʼєра, а ще – призначати й звільняти вище командування ЗСУ та інших військових формувань.
Верховна Рада втратила можливість призначати начальника Генштабу ЗСУ за поданням Президента й погоджувати стратегічні документи у сфері оборони. Вона лише щороку затверджувала частку державного бюджету на потреби оборони й визначала граничну чисельність ЗСУ.
Під час політичної кризи 2004 року ухвалили зміни до Конституції, за якими пропонувати кандидатів на пост прем’єра й міністрів мала парламентська більшість. Винятки – міністри оборони й закордонних справ. Їх парламенту пропонував Президент.
Верховна Рада отримала базові повноваження для контролю над сферою оборони, але не користувалася цими можливостями.
Після того, як у 2010 році Україну повернули до редакції Конституції 1996 року, ключові посади у сфері оборони займали люди, тісно пов’язані з росією. Міністри оборони України із російським паспортом рекордно зменшили чисельність Збройних Силл. В 2013 році чисельність в ЗСУ лишилося всього 165 тисяч осіб. Це найнижчий показник за всю історію.
І в цей час росія почала агресію проти України.
Сектор оборони після 2014 року
В 2014 році парламент повернув редакцію Конституції 2004 року й відновив формальні можливості для парламентського контролю за сферою оборони. Верховна Рада має останнє слово у призначенні міністра оборони, кандидатуру якого подає президент – Верховний Головнокомандувач ЗСУ.
Структурні зміни у сфері оборони почалися після ухвалення Верховною Радою закону “Про національну безпеку” у 2018 році. Згідно з ним, міністр оборони має бути цивільним. Його робота – політичне й адміністративне керівництво. Разом із тим, закон підпорядковує міністра Президенту як Верховному Головнокомандувачу ЗСУ, а це суперечить Конституції.
Збройними Силами безпосередньо керує Головнокомандувач. Генеральний штаб планує, як застосовувати ЗСУ. Об’єднаний оперативний штаб здійснює оперативне управління військами, які залучені до операції.
Що парламент робить для армії під час війни?
Найперше – фінанси. Парламент 12 разів вносив зміни до держбюджету-2022, аби забезпечити військо. У кошторисі на 2024 рік Рада затвердила, що всі доходи підуть на оборону.
Із початком широкомасштабного вторгнення Верховна Рада врегулювала участь цивільних в обороні держави – на період воєнного стану дозволила громадянам України та іноземцям отримувати вогнепальну зброю й брати участь у відсічі російській агресії.
Також у червні цього року Верховна Рада врегулювала проходження курсу базової загальновійськової підготовки для мобілізованих – він має тривати не менше одного місяця.
В цей час профільний комітет парламенту працює в контексті реформ і контролю в секторі оборони. А одним із нагальних завдань Верховної Ради на наступний рік стане напрацювання ветеранської політики.
Що ще парламент може зробити парламент для армії? Наприклад, змінити підхід до мобілізації й попрацювати над запитом на справедливість у цьому дражливому питанні. Ще одне велике питання – гроші. Потрібен ретельний моніторинг оборонних коштів.
Крім того, Збройні Сили зараз – найбільший роботодавець в країні. Тож не зайвою була би увага до ситуації з правами військовослужбовців.
Прозорість, підзвітність – усе це можливо лише за умов ефективного парламентського контролю армії. Разом із тим, важливо розуміти, хто саме займається контролем над настільки критичною для держави сферою, як оборонна.
Адже парламентський контроль – це запобіжник від згортання демократичних свобод і гарантія прав як для військових, так і для тих, кого вони захищають.
