Як місцева влада зробила все, щоб сферу ЖКГ не можна було проконтролювати

Напередодні місцевих виборів Центр спільних дій продовжує аналізувати, як місцева влада 24 обласних центрів впроваджувала політику в найважливіших для громад сферах. Питання, яке стосується кожного українця, є якість послуг житлово-комунального господарства. Принаймні, від 10 до 33% жителів обласних центрів вважають, що сфера ЖКГ має бути пріоритетною для новообраної влади їхнього міста. 

Тож, щоб розуміти, хто відповідає за ціни та якість комунальних послуг, та не вірити популізму регіональних політиків, які часто обіцяють те, на що не можуть вплинути, розбираємося з повноваженнями місцевої влади в сфері ЖКГ та розповідаємо, що заважає оцінювати ефективність роботи місцевої влади. 

Ціни на ЖКГ турбують багатьох громадян. Встановлення тарифів на комунальні послуги є одним з ключових повноважень органів місцевого самоврядування. Проте, не всі тарифи регулюються на місцях. За що відповідає місцева влада? 

З 2017 року місцеві ради отримали повноваження встановлювати тарифи на тепло підприємств,  річний виробіток теплової енергії яких не перевищує 170 тис. ГКал. А це більшість регіональних підприємств у сфері теплопостачання. До цього всі тарифи на теплопостачання були відповідальністю Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі – НКРЕКП). Внаслідок цих змін нині 75% теплопостачальних підприємств підпорядковані місцевої владі. Тому більшість тарифів на тепло встановлюються місцевими радами. І лише для великих підприємств, наприклад “КІЇВТЕПЛОЕНЕРГО”, тарифи встановлює НКРЕКП.   

Цікаво, що в 2018 році НКРЕКП провела моніторинг, який показав, що після передачі зазначених повноважень органам місцевого самоврядування тарифи на тепло зросли в середньому на 10-20%, а в деяких випадках навіть до 70%. Серед обласних центрів найбільше вони виросли в Івано-Франківську –  на 41%. 

Повноваження з встановлення тарифів на послуги централізованого водопостачання та водовідведення також розподілені між місцевою владою та НКРЕКП. Зокрема, місцева влада встановлює тарифи для малих підприємств з річним обсягом водопостачання до 300 тисяч і водовідведення до 200 тисяч куб. метрів, а це 61% усіх відповідних підприємств. 

А ось тарифи на електроенергію і газ регулює НКРЕКП і Кабмін, місцева влада на них не впливає. Водночас ціни на електроенергію та газ опосередковано впливають на формування тарифів, які є повноваженнями місцевої влади. Адже для виробництва тепла або постачання води необхідна електроенергія. 

До червня 2018 року органи місцевого самоврядування відповідали також за тарифи на послуги з утримання будинків та прибудинкових територій. Після законодавчих змін жителі отримали можливість самим обирати керуючу компанію і домовлятися з нею про вартість цієї послуги, яка відтепер має назву “управління багатоквартирним будинком”.  

Крім тарифів, місцева влада також контролює якість питної води, затверджує схеми розвитку теплопостачання, вирішує питання водопостачання та водовідведення, очищення стічних вод, транспортування та утилізації побутових відходів, впроваджує схеми роздільного збирання побутових відходів тощо. 

Чому це важливо? Якщо місцева влада належно не виконує свої обов’язки щодо забезпечення стабільності системи ЖКГ, то наслідки можуть паралізувати цілі населені пункти. Про один з таких випадків повідомляв Кабмін, коли в двох містах Дніпропетровської області сталося масове відключення електроенергії через те, що трансформаторні підстанції та проводка не витримали навантаження після відмови цих міст від централізованого теплопостачання. Аварії сталися внаслідок того, що місцева влада вчасно не затвердила схеми розвитку теплопостачання, які мали б забезпечувати збалансовану роботу всієї системи. 

В межах своїх повноважень органи місцевого самоврядування мають затверджувати і виконувати місцеві програми у сфері житлово-комунального господарства та інформувати населення про стан їхнього виконання. 

Проте аналіз відповідних програм в 24 обласних центрах України за 2017-2019 роки, проведений за методологією Центру спільних дій, показав, що всюди, за винятком Києва, програми та звіти про їхнє виконання не виконують свою функцію. Ці документи або не містять чіткого плану впровадження політики в сфері ЖКГ, або взагалі не опубліковані. Фактично місцева влада порушує законодавство, бо не інформує громадян про впровадження відповідної політики. Тож оцінити ефективність дій влади в цій сфері на підставі програм неможливо. 

Детальніше з оцінкою програм кожного обласного центру можна ознайомитися на інфографіці.  

На відміну від багатьох інших сфер життєдіяльності громад, обсяг фінансування ЖКГ далеко не завжди свідчить про пріоритетність цієї сфери для місцевої влади. На це є кілька причин. По-перше, в понад 80% міст України тарифи на житлово-комунальні послуги, які встановлює місцева влада, неповністю покривають собівартість цих послуг. У таких випадках різницю покривають за рахунок дотацій з бюджетів міст. Проте, чи свідчить це про турботу місцевої влади про мешканців? Або причина полягає в бажанні зберегти підтримку до наступних виборів? 

По-друге, фінансування житлово-комунальних послуг можна здійснювати за рахунок коштів Європейського банку реконструкції та розвитку, Європейського інвестиційного банку, Світового банку тощо. Наприклад, кредит на модернізацію інфраструктури відходів отримав Хмельницький, найближчим часом Київ очікує отримати кредит на інфраструктуру теплопостачання. Для того, щоб отримати ці гроші, місто має підготувати заявку високої якості, яка включає не тільки техніко-економічне обґрунтування, а й аналіз альтернатив, який доводить, чому обране рішення є оптимальним. Через низьке нерозуміння важливості системного підходу до вирішення місцевих проблем, міста подають неякісні заявки, що не дозволяє залучити додаткові кошти міжнародних установ.

Тож, як видно, ефективність управління житлово-комунальним господарством зовсім не обов’язково безпосередньо залежить від суми фінансування з міського бюджету. Водночас значиму роль в цьому відіграє готовність місцевої влади приймати непопулярні рішення щодо підвищення тарифів до економічно обґрунтованого рівня, а також загальна якість управлінських рішень, зокрема, здатність планувати довгостроково і достатня експертиза для залучення коштів міжнародної технічної допомоги. Адже кошти міського бюджету, зекономлені на ЖКГ, можна використовувати для закупівлі обладнання в лікарню або додаткову фінансову підтримку вразливих верств населення. 

Разом з тим, для повноти картини про те, як місцева влада впроваджує політику в сфері ЖКГ, нижче представлені дані про частку міського бюджету та обсяг грошей на одного жителя, які виділяли обласні центри в 2018-2019 роках у період повноцінної фінансової децентралізації.  

Найбільшу частку місцевого бюджету на житлово-комунальне господарство виділила місцева влада Дніпра, Одеси, Харкова, Запоріжжя та Вінниці, найменшу – Черкас, Чернівців, Ужгорода, Сєвєродонецька та Чернігова. Цікаво, що обсяг фінансування також не пов’язаний з оцінкою якості послуг ЖКГ самим жителями обласних центрів. Наприклад, незважаючи на значне фінансування в Запоріжжі, громадяни оцінюють його переважно середньо або негативно. У той же час жителі Черкас оцінюють якість послуг ЖКГ переважно позитивно. 

Для підготовки цього матеріалу Центр спільних дій надіслав запити до місцевих рад 24 обласних центрів з проханням надати дані за 11 кількісними індикаторами, які дозволили б оцінити ефективність впровадження політики ЖКГ місцевою владою. Проте більшість міст надали або неповні дані, або дані не в запитуваному вигляді, а Хмельницький не надав відповіді взагалі. Це унеможливило комплексний аналіз ефективності політики ЖКГ та порівняння міст за єдиними індикаторами. 

Утім, оглядово представляємо інформацію за окремими індикаторами, де уніфіковані дані наявні більше ніж у третині обласних центрів. Разом з тим, навіть після такого скорочення кількості індикаторів повні дані наявні лише у п’яти містах  – Запоріжжя, Кропивницький, Луцьк, Суми, Черкаси.  

Чи не єдиним аспектом політики ЖКГ, який можна оцінювати на основі наявних даних, є енергоефективність. У країнах з розвиненим місцевим самоврядуванням влада на місцях дбає не лише про тарифи та поточне забезпечення населення комунальними послугами, а й про перспективні  напрямки, зокрема підвищення енергоефективності та використання більш екологічних джерел енергії. Розвиток цих напрямків має багато переваг як для окремого жителя міста, так і для економіки регіону в цілому. Перш за все, це призводить до зниження витрат на комунальні послуги та зменшення викидів парникових газів в навколишнє середовище. 

Деякі українські міста приєдналися до двох таких європейських ініціатив  –  Угода мерів і Європейська енергетична відзнака. В рамках цих ініціатив міста взяли на себе відповідні зобов’язання. Участь в цих ініціативах свідчить про активну енергетичну політику місцевої влади і має позитивний вплив під час перемовин з міжнародними донорами та інвесторами. Зокрема, до Угоди мерів долучились всі обласні центри. Водночас,  Харків, Ужгород, Дніпро та Миколаїв зробили це під час останньої каденції органів місцевого самоврядування. Що стосується Європейської енергетичної відзнаки, за останню каденцію місцевої влади сертифікат відзнаки отримав Житомир. Вінниця отримала його ще в 2015 році та успішно підтвердила в 2019 році. Сертифікат означає, що місто принаймні на 50% відповідає критеріям якості програми. Крім того, поки не отримали сертифікат, але є учасниками програми Львів, Суми і Черкаси.  

Цікаво, що серед міст, які за останню каденцію місцевої влади приєдналися до однієї з двох зазначених європейських ініціатив, є міста як з найбільшим, так і з найменшим бюджетом на енергозберігаючі заходи. Так, серед міст з найбільшим фінансуванням – Харків, Вінниця, Миколаїв, Черкаси. В той же час Дніпро, Суми і Ужгород мають найменші енергозберігаючі бюджети. Дані щодо 9 міст – відсутні. Це в черговий раз свідчить, що гроші не є вирішальним фактором у впровадженні регіональної політики. 

Як бачимо, повноваження місцевої влади в сфері житлово-комунального господарства не обмежуються встановленням тарифів на тепло, воду та вивіз сміття. Місцева влада також повинна забезпечувати безперебійну роботу всієї системи ЖКГ, що можливо лише за умови якісного та своєчасного планування. 

Заразом місцеві ради багатьох обласних центрів України працюють в такий спосіб, щоб громадяни не могли оцінити ані якість планування, ані конкретні фактичні показники роботи. Адже ця інформація недоступна у відкритих джерелах та за допомогою офіційних запитів. Відсутність можливості подивитися на хід виконання цільових програм і фактичні результати роботи місцевої влади відкриває дорогу популізму та політичної безвідповідальності та непідзвітності. Це не ті принципи, на яких має будуватися місцеве самоврядування в нашій країні. Тому першим кроком, який необхідно вимагати від нової влади, є формування системи відкритих даних, які дозволяли б оцінювати планування та конкретні напрями роботи в тій чи іншій сфері.