Як парламент змінив повноваження громад: позитиви й ризики від зловживань

27 Жовтня 2022
Як парламент змінив повноваження громад: позитиви й ризики від зловживань
Головна > Аналіз рішень > Як парламент змінив повноваження громад: позитиви й ризики від зловживань

Київраді слід переглянути своє рішення про виділення 183 млн грн на добудову Подільсько-Воскресенського моста і спрямувати ці гроші на нагальніші під час війни потреби. З таким закликом виступила Київська міська прокуратура. Повномасштабна війна, звісно, змінила багато, але не настільки, щоб прокурори радили місцевому самоврядуванню на що витрачати бюджетні кошти.

Відносини місцевого самоврядування та центральної влади часто бувають не простими. Громади хочуть більше повноважень і фінансів, а Банкова воліє зберегти вплив на місцеву владу. Така конкуренція створювала крихкий баланс влад, де мери не перетворювались у феодальних князьків, а держава не ставала диктатором.

За час війни Верховна Рада суттєво змінила баланс повноважень між центром та громадами, проголосувавши кілька законів. Частина з ухвалених ініціатив покладає на місцеве самоврядування нові обов’язки, які мають допомогти протистояти окупанту. Інші ж свідчать, що попри реформу децентралізації, є спроби дедалі більше централізувати владу у руках Кабміну та президента.

Центр спільних дій проаналізував положення трьох законів, що змінюють баланс між державною та місцевою владами в умовах воєнного стану. Спробували визначити, яку стратегію взаємодії між органами місцевої та центральної влади запровадили наші законотворці та які наслідки це матиме.

Бомбосховище в кожен будинок?

За час війни Росія випустила тисячі ракет по території України і ще більше артилерійських снарядів, пошкодивши і зруйнувавши понад 130 тисяч житлових будинків. Основний спосіб врятуватися під час таких влучань – під час повітряних тривог ховатися у бомбосховищах. Але не у всіх будинках вони є. В частині – це приміщення подвійного призначення і орендарі не поспішають їх віддавати під більш нагальні потреби.

Народні депутати вирішили покращити систему цивільного захисту і ухвалили закон №2486-IX, більш відомий як Закон про бомбосховища у новобудовах. От тільки вимог до забудовників забезпечити бомбосховища у нових будинках немає. У законі лише вказується, що проєктна документація може серед іншого передбачати і бомбосховища. Також, укриття, що мають подвійне призначення, мають бути готові до прийому людей за 24 год після оголошення надзвичайного чи воєнного стану.

Але закон регулює значно ширше коло питань. Автори ініціативи пропонували терміново розгорнути мережу захисних споруд цивільного захисту, спроможних забезпечити або суттєво підвищити рівень безпеки громадян від воєнних злочинів російських окупантів. Нові вимоги встановлюються не лише до забудовників, але й до органів місцевого самоврядування.

 

Зокрема, відповідно до закону власники захисних споруд повинні тримати їх у готовності до використання за власний рахунок. Їм заборонено передавати в оренду земельні ділянки, на яких знаходяться такі споруди. Ще одна норма ухваленого закону – у містобудівну документацію на рівні областей і громад має бути обов’язково включений розділ про інженерно-технічні заходи цивільного захисту. Так місцева влада точно знатиме де саме на території громади знаходяться бомбосховища.

Закон також збільшує контрольні повноваження Державної служби з надзвичайних ситуацій. Цей орган буде надавати висновки щодо дотримання вимог пожежної та техногенної безпеки у містобудівній документації місцевого самоврядування.

Такі новації додають головного болю громадам. За кошти місцевих бюджетів необхідно буде відновлювати і утримувати в належному стані бомбосховища, а також контролювати здані в оренду сховища. Але наразі це необхідний мінімум.

Ворог досі завдає ударів по Чернігівщині та Сумщині, а Харків та Миколаїв обстрілюють ледь не щодня. За інформацією МВС, з 24 лютого від атак російського окупанта постраждали усі області, крім одної. За таких умов ніхто не захищений від чергового обстрілу росіянами об’єктів цивільної інфраструктури. Тому громади мають бути готовими взяти на себе додаткові обов’язки щодо захисту людей.

У тіні військових адміністрацій

Народні депутати голосували і за закони, які, попри проголошений ще у 2014 році курс на децентралізацію, містять норми, спрямовані на більшу централізацію влади. Одним із таких є закон про функціонування місцевого самоврядування в умовах воєнного стану.

Основна його мета – забезпечити оперативне прийняття рішень, що безпосередньо впливають на життєздатність, обороноздатність та безпеку у громаді і державі в умовах повномасштабної агресії Росії проти України. Автори ініціативи планували прискорити прийняття управлінських рішень і забезпечити безперервність функціонування органів публічної влади на всіх рівнях. На практиці закон зменшив незалежність органів місцевого самоврядування.

По-перше, закон змінив порядок створення та діяльності військових адміністрацій населених пунктів. Органи військового управління, можуть утворюватися президентом замість місцевого самоврядування у випадках, зокрема, окупації чи інших прикладів неможливості громадою здійснювати повноваження. Військові адміністрації працюватимуть протягом дії воєнного стану та 30 днів після його припинення. Потім органи місцевого самоврядування мають повернутися до своїх повноважень. Раніше, військові адміністрації населених пунктів діяли після закінчення воєнного стану і аж до наступних місцевих виборів.

У цих положеннях є значні ризики залежності місцевої влади від центральної. Закон дозволяє фактично звільняти голів громад і утворювати замість місцевого самоврядування військові адміністрації. Для цього достатньо “фактів порушення” головою громади Конституції чи законів. Але як ці факти будуть встановлюватися – незрозуміло. Це може призвести до свавільних рішень і залежності голови громади від волі керівника військової адміністрації.

а потенційну небезпеку цієї новації звертав увагу мер Дніпра Борис Філатов. За його словами, для усунення міського голови з посади на час воєнного стану достатньо одного указу президента. І Офіс президента регулярно нагадує про таку можливість, погрожуючи ввести у Дніпрі військову адміністрацію.

Подібні перестороги має й Владислав Атрошенко, мер Чернігова. Він записав звернення до президента, де поскаржився на погрози створення у місті військової адміністрації і усунення від керівництва місцевого самоврядування.

Ухвалений закон також змінює повноваження місцевої влади. Тепер голови громад мають узгоджувати частину своїх рішень із керівниками військових адміністрацій. Це стосується випадків звільнення земельних ділянок від незаконних споруд, обстеження будівель, пошкоджених внаслідок бойових дій. І демонтажу таких споруд, якщо їх визнали аварійно небезпечними. Також закон надав голові громади повноваження на час воєнного стану передавати кошти з місцевого бюджету на потреби ЗСУ, створювати установи з надання безоплатної правової допомоги, боротися зі стихійними лихами і небезпечними відходами.

Найбільше це впливає на депутатів місцевих рад. Адже згадані рішення тепер ухвалюються без їхньої участі. Саме вони у мирний час затверджували місцевий бюджет, передавали з нього кошти і контролювали його виконання.

Закон скасовує на час воєнного стану конкурси на державну службу та в органи місцевого самоврядування. Це дійсно може збільшити оперативність у прийнятті рішень і спростити адміністрування у надзвичайних умовах. Але разом із тим створює чимало ризиків зловживань.

Ухвалення закону розпочало дискусії серед політиків. Опозиційні депутати звинувачували законопроєкт у тому, що “підриває довіру Заходу до України” та призводить до “знищення місцевого самоврядування під виглядом війни”. У відповідь на критику один зі його співавторів Віталій Безгін стверджував, що законопроект “не позбавляє громади жодних повноважень”, а лише “переводить на період воєнного стану частину повноважень від рад громад на одноосібні рішення голів громад”.

В Асоціації міст позитивно оцінили те, що міські голови отримали можливість оперативніше ухвалювати рішення. Це, наприклад, дозволило вирішити питання з трудовими колективами, які через евакуацію не мали змоги працювати. Таким працівникам міські голови дозволили сумісництво, щоб люди могли заробляти та годувати власні сім’ї. Муніципалітети отримали можливість купувати пальне за спрощеною процедурою. Бо робити це за повною процедурою, коли ціни на бензин та дизель мінялися чи не щогодини, було нереально.

Ухвалений закон має як позитивні, так і сумнівні нововведення. З одного боку, громади можуть швидше ухвалювати частину рішень. Але з іншого, – існує суттєва небезпека для незалежності громад. У разі будь-яких порушень їх можуть просто замінити на військові адміністрації, що позбавляє суб’єктності.

Кому потрібна гнучкість місцевих бюджетів

Ще одним прикладом закону, який органи місцевого самоврядування можуть сприйняти неоднозначно, є червневі новації у бюджетній політиці громад. З одного боку, ухвалені зміни додають гнучкості у прийнятті рішень у військовий час. І, водночас, порушують баланс у взаєминах органів влади на місцевому рівні. Також створюють загрозу незалежності місцевої влади від центральної.

Тепер органи місцевого самоврядування мають можливість здійснювати видатки, не віднесені до місцевих бюджетів. Наприклад, перерахувати кошти з місцевого бюджету до державного або іншого місцевого. Також передавати зі спеціального фонду місцевого бюджету до загального фонду. Традиційно кошти з загального фонду йдуть на виконання загальних функцій громади – медичні, освітні послуги тощо. У разі потреби їх можна оперативно перекидати на інші програми. А гроші зі спецфонду мають чітко закріплені напрямки використання і перекидати їх на інші потреби було заборонено.

Після ухвалення закону зміни до місцевого бюджету можуть вносити виконкоми місцевих рад без погодження з самими радами. Розподіл бюджетних коштів громади – одна із ключових функцій місцевих рад. Втрата частини цих повноважень на користь виконкомів вкупі з посиленням повноважень голів громад у рамках закону щодо функціонування органів місцевого самоврядування під час воєнного стану, суттєво послаблює позиції місцевих рад у системі органів самоврядування.

Асоціація міст України в цілому привітала ухвалення закону. Але не підтримала новели, які “узаконюють вилучення коштів з місцевих бюджетів до державного бюджету”. Йдеться про дозвіл здійснювати видатки, не віднесені до відповідних місцевих бюджетів. Також – видатки на утримання бюджетних установ одночасно з різних бюджетів. Попри це народні депутати залишили згадані норми без змін.

Закон має значні ризики для зловживань. Брак коштів може змусити центральну владу звернути увагу на громади. Достатньо натякнути голові громади на створення військової адміністрації і попросити частину коштів громади направити на потреби держави. Перевести це питання на місцевих депутатів не вийде, адже тепер усе залежить від рішення саме міського, селищного чи сільського голови.

Надзвичайні часи вимагають надзвичайних заходів. Війна підняла величезний спектр питань: від необхідності додаткової підготовки громад щодо захисту цивільного населення до перегляду повноважень державної влади та місцевого самоврядування на час воєнного стану.

Але через війну не повинні втратити здобутків останніх років, одним із яких є реформа децентралізації. Місцеве самоврядування також задіяне у відсічі агресії Росії проти України. Чернігів, Харків, Миколаїв та багато інших міст вистояли не лише завдяки героїчним та самовідданим діям українських захисників та захисниць, але й злагодженій роботі місцевого самоврядування.

Ми писали як децентралізація стала одним із важливих чинників ефективного супротиву України у війні. Громади у нашій країні мають реальну владу, тому захоплення органів державної влади у обласних центрах не давало окупантам того ефекту, на який вони розраховували. До того ж, саме на рівні громад починається підтримка українського війська та економіки. Зокрема, значна частина волонтерських ініціатив щодо підтримки військових або внутрішніх мігрантів.

Зараз, переписуючи повноваження центральної та місцевої влади, слід шукати консенсус між мерами, місцевими депутатами, військовим керівництвом і держорганами. За якого військові зможуть надавати гідну відсіч окупантам, а громади забезпечуватимуть власні потреби і, за можливості, фронт.