Текст підготовлено для Дзеркала тижня
Необхідність демократичного цивільного контролю над сектором безпеки й оборони – не завжди й не для всіх очевидна, проте необхідна річ. Мова не про втручання цивільних у справи військових, а про те, що армія має служити суспільству. І для цього обрана суспільством на вільних виборах цивільна влада повинна мати належні механізми контролю над силовиками. Та, звісно, коректно їх застосовувати.
Постають запитання: якою мірою доцільно втручатися в оборонні справи? Що й від кого залежить у вирішенні завдань воєнної безпеки? Яким має і може бути демократичний контроль над армією під час війни? Усе це – не про втручання, а про те, як демократичний цивільний контроль, зокрема парламентський, може посилити оборонну сферу.
Демократичний цивільний контроль над силами оборони – що це й навіщо він потрібен?
Чому цивільна влада взагалі має контролювати армію? Як свідчить історія становлення військових диктатур, армія без демократичного контролю стає самокерованим інститутом і може захопити владу. Тож демократичний цивільний контроль існує, щоб забезпечувати верховенство права, законність, підзвітність та прозорість органів сектору безпеки й оборони. Він покликаний зміцнювати національну безпеку держави та її Сили оборони.
“Цивільний демократичний контроль зафіксований в чинному законодавстві. Під час ухвалення бюджету сектору оборони він дозволяє розуміти, за якими напрямками будуть використовуватися кошти платників податків. Це перше. А друге – це можливість чітко розуміти потреби сектору оборони щодо виконання тих зобов’язань чи завдань, які ставить перед ними Верховний Головнокомандувач. Це діюча форма відносин між цивільними та військовими, яка працює в країнах НАТО”, – пояснює Ірина Фріз, членкиня комітету Верховної Ради з питань національної безпеки, оборони та розвідки.
В наших західних партнерів парламентарі ухвалюють необхідні закони, мають вирішальний вплив на затвердження військових бюджетів, контролюють витрати, впливають на приєднання до миротворчих операцій і працюють над рекомендаціями для покращення безпекового сектору.
Новітня українська держава починала своє становлення з того, що колишні радянські відомства ставали українськими. Нові структури незалежної демократичної держави (як цивільні, так і військові) мали стати принципово іншими за своєю суттю, однак не можна було очікувати, що ця суть зміниться миттєво.
Щоб зрозуміти, в чому проблема із цивільним і зокрема парламентським контролем нині, потрібен короткий екскурс в історію. Адже за 32 роки змінювалися редакції Конституції, набували й втрачали чинність різні закони. І аж до початку російського вторгнення у 2014 році стан армії не був пріоритетом ні для парламенту, ні для суспільства загалом.
Парламент і армія: як змінювалися моделі їхньої взаємодії?
Сучасну історію демократичного цивільного контролю за сферою оборони можна умовно розділити на три етапи. Перший – від здобуття незалежності до ухвалення Конституції 1996 року. Тоді Верховна Рада мала вирішальний вплив на сектор безпеки (принаймні де-юре). Парламент затверджував найважливіші стратегічні документи, сам призначав міністра оборони та військове керівництво.
Другий етап – після ухвалення Конституції 1996 року. Президент отримав повноваження Верховного Головнокомандувача ЗСУ та загальне керівництво в питаннях оборони. І вже без погодження з парламентом призначав міністра оборони та керівництво Збройних сил. Роль Верховної Ради – щорічного затверджувати частку держбюджету на потреби оборони та визначати граничну чисельність ЗСУ.
“Збройні сили стали зайвим багажем, бо його було надто багато й він був надто орієнтованим на росію. Президент Кучма не знав, що з цим робити, тому ЗСУ фактично розвалювалися. До 2004 року Президент фактично знищував армію. А парламент не відстежував питання зі скороченням Збройних сил”, зазначає військовий експерт Інституту Євроатлантичного співробітництва Ігор Козій. Армія була єдиним силовим відомством, видатки на утримання якого в Україні постійно зменшувалися.
Після змін до Конституції у 2004 році й перетворення України на парламентсько-президентську республіку належний парламентський контроль формально зародився, а з приходом до влади Віктора Януковича й повернення до первинної редакції Конституції – зник як явище.“Призначення міністрів оборони з громадянством росії, Дмитра Саламатіна й Павла Лєбєдєва, – наслідок відсутності парламентського контролю”, зауважує Ігор Козій.
Та справа не тільки в Конституції 1996 року, яка дозволяла Президенту самостійно призначати міністра оборони. В цілому влада після 2010 року була орієнтована на тісну співпрацю з росією, і парламентська більшість поводилася відповідно. Так, парламент ратифікував Харківські угоди, які передбачали продовження терміну перебування Чорноморського флоту рф на території України, а пізніше затверджував скорочення армії й видатків на неї. Як наслідок цієї деструктивної діяльності, у 2013 чисельність ЗСУ зменшилася до найнижчої за історії незалежної України цифру – 165 тисяч осіб. Сьогодні вже очевидно, що вертикаль влади Віктора Януковича контролювала знищення Сил оборони України.
Третій етап демократичного цивільного контролю над сферою безпеки й оборони розпочинається у 2014 році. Парламент повернув Конституцію 2004 року та відновив формальні можливості для контролю. Верховна Рада знову отримала повноваження призначати міністра оборони й контролювати його роботу. А орієнтована на євроатлантичну інтеграцію парламентська більшість у 2018 році ухвалила закон про національну безпеку, який почав запроваджувати демократичний цивільний контроль за зразками НАТО.
Що змінилося після 2018 року?
Згідно із чинним законом про нацбезпеку, дотримання засад демократичного цивільного контролю за функціонуванням сектору безпеки й оборони та застосуванням сили – один з основних принципів, що визначають порядок формування державної політики у сферах національної безпеки та оборони.
Що це означає? По-перше, міністр оборони має бути цивільною особою і займатися виключно політичним та адміністративним керівництвом у сфері. Також закон розділив функції начальника Генерального штабу ЗСУ. До ухвалення закону про нацбезпеку він здійснював безпосереднє керівництво Збройними силами та планував їхнє застосування. Згідно із законом, безпосереднє керівництво ЗСУ здійснює Головнокомандувач Збройних сил, а плануванням їхнього застосування займається Генеральний штаб.
Попри виписані механізми демократичного цивільного контролю, в масовій свідомості існує уявлення, що армія – це відповідальність Верховного Головнокомандувача. Наскільки це відповідає дійсності? Та чи має парламент змогу контролювати стан справ у ЗСУ задля їх посилення?
Одна з ключових проблем демократичного цивільного контролю в державі – інституційна. Президент України, який є Верховним Головнокомандувачем, перебуває поза будь-яким контролем. Парламент не контролював Президента за жодних умов у будь-якій сфері. Але кожен президент хотів контролювати Верховну Раду й іноді це вдавалося. Наприклад, у 2019 році президентська фракція в парламенті сформувала монобільшість. За таких умов інституційний контроль став неможливим.
Яким може і має бути цивільний контроль над армією?
Для забезпечення демократичного цивільного контролю є доволі типовий набір інструментів. Ми вже згадували, що Міноборони має керувати цивільний менеджер. Крім того, Президент є цивільним, і він має повноваження контролю над Силами оборони як Верховний Головнокомандувач. Наприклад, може звільняти й призначати Головкома ЗСУ.
Що цікаво, здійснення цих повноважень нещодавно шокувало і насторожило громадськість. Мова про звільнення з посади Головкома Валерія Залужного. Згідно з попередніми опитуваннями йому довіряли 92% громадян, а 72% респондентів негативно поставилися б до його відставки. Страх – це ірраціональна реакція. Він виникає там, де людям бракує розуміння ситуації, натомість є відчуття відсутності контролю за тим, що відбувається. І це підкреслило згадану раніше інституційну проблему перебування Президента поза будь-яким контролем.
Якщо говорити про парламентський контроль, то його здійснює Верховна Рада України, парламентські комітети, Рахункова палата, омбудсмен і представник у справах захисту прав військовослужбовців, тимчасові спеціальні та слідчі комісії, народні депутати як субʼєкти законодавчої ініціативи.
Під парламентським контролем в Україні мається на увазі контроль за видатками на оборону, за політичними та управлінськими рішеннями Міністерства оборони та найвищого командування, а також залучення громадськості до ухвалення рішень у цій сфері.
Нині фінансовий контроль Верховної Ради є доволі формальним, бо голосуючи за державний бюджет нардепи не бачать детальних видатків на сектор безпеки. Проблема не в тому, що депутати не контролюють оборонний бюджет, а в тому, що кошторис складений так, що вони не можуть його контролювати.
Зважаючи на те, що від ефективності витрачання обмежених коштів на оборону залежить майбутнє нашої держави, було б логічно розширити можливості для контролю за такими видатками. Наприклад, Конгрес США – федеральний законодавчий орган – є основним органом цивільного контролю над Збройними силами. Він затверджує воєнну доктрину, плани реформування армії та оборонний бюджет. Це великий документ з оцінкою поточного стану сектору оборони, переліком можливих загроз у сфері та можливими способами їх подолання, не просто рядки й стовпчики з цифрами.
Ще один інструмент парламентського контролю – виклик на засідання парламенту чи профільного комітету вищих посадовців у сфері оборони. “Профільний комітет нацбезпеки в рамках чинного законодавства й регламентації щодо цивільного демократичного контролю має можливість заслуховувати як у таємному режимі, так і у відкритому режимі представників Генштабу, Головкома, Міноборони щодо тих чи інших потреб, обговорювати з ними законодавчі ініціативи, заслуховувати роз’яснення щодо інцидентів, які мають суспільний резонанс”, – каже Ірина Фріз.
В цьому контексті показовим був виклик попереднього міністра оборони Олексія Рєзнікова для надання роз’яснень щодо закупівель харчування для військових. За результатами цього обговорення розсекретили ті оборонні закупівлі, які прямо не впливають на обороноздатність і безпеку держави. А згодом уряд постановив, що закупівлі нелетальних потреб ЗСУ відбуватимуться через систему Prozorro. Це приклад того, як працює демократичний цивільний контроль за сферою оборони й наскільки цінним він є під час війни та в умовах обмежених фінансових ресурсів.
Тимчасові спеціальні та слідчі комісії Верховної Ради – інструмент, який народні депутати теж використовують, хоч і не надто активно. До прикладу, 2 лютого 2024 року був зареєстрований звіт тимчасової слідчої комісії ВРУ з питань розслідування можливих порушень законодавства України при здійсненні публічних закупівель під час дії воєнного стану за шість місяців діяльності.
Як можна вдосконалити демократичний цивільний контроль за сектором оборони вже зараз?
- Відкрити роботу парламенту (принаймні частково)
Парламент працює в закритому режимі з часів карантину, тобто з 2020 року. Трансляції пленарних засідань Верховної Ради, доступ журналістів до кулуарів (в узгодженому з безпекою форматі) та година запитань до уряду – це мінімум для того, щоб суспільство мало уявлення, що відбувається у владі в цілому та у сфері оборони зокрема. Адже ЗМІ – це теж один з інструментів демократичного цивільного контролю.
- Відкрити роботу парламентських комітетів
Відновлення відкритої роботи парламентських комітетів, серед яких і оборонний, – ще один крок, який міг би вдосконалити демократичний цивільний контроль. Для цього комітет має доволі широкий перелік механізмів. Він може контролювати виконання оборонного бюджету, проводити слухання, подавати запити до Президента відповідно до конституційної процедури, взаємодіяти з Рахунковою Палатою та Уповноваженим з прав людини, направляти матеріалів для реагування органам влади, заслуховувати звіти тощо.
Що можна було б вдосконалити? Чіткіше виписати норми, які стосуються контролю: “Наприклад, закласти відповідальність за відсутність своєчасної звітності, обов’язкову присутність і відповідальність за те, що керівники не з’явилися на виклик в комітет”, – зазначає членкиня профільного парламентського комітету Ірина Фріз.
- Запровадити інститут військового омбудсмена
Військовий омбудсмен – це спеціалізований інститут захисту прав військовослужбовців та їхніх родин. Він може стати додатковим механізмом контролю за дотриманням прав оборонців України від імені громадян і парламенту.
Чому це так важливо? ЗСУ зараз – найбільший роботодавець в державі. А всіма проблемами військовослужбовців має опікуватися уповноважений Верховної Ради з прав людини, в офісі якого працює окремий представник в системі сектору безпеки й оборони. Очікувано, що вони не справляються з купою скарг на виплати, відпустки, лікування, ВЛК тощо. Щоб забезпечувати захист права солдата, військовий омбудсмен має бути незалежним, відтак він не бути повинен бути в структурі Міноборони.
Створення посади військового міністр оборони анонсував ще восени 2023 року, і його підтримав Президент. Проте ідею в життя так і не втілили – це позбавляє українських військовослужбовців додаткового правового захисту, який мають їхні колеги із багатьох країн НАТО.
Висновки та виклики
На початку широкомасштабного вторгнення росії не раз відзначали неефективність рф. Чого варті динамічний захист танків, виготовлений з лотків з-під яєць, та картонні бронежилети. Bloomberg з посиланням на джерела інформує: корупція в китайській армії призвела до того, що ракети заправляють водою замість палива. Це приклади того, як деградує система без належного демократичного й цивільного контролю.
Західні армії добре озброєнні, а солдати добре навчені не лише через те, що це багаті країни, а й тому, що в держав є механізми контролю за фінансами для потреб оборони, за рішеннями політичного та військового керівництва і засоби для захисту прав військових. В підсумку це дає звичайному солдату належне забезпечення і гідне ставлення з боку командирів, що впливає на його мотивацію захищати свою країну.
Існування та ефективна робота механізмів цивільного контролю над силовими структурами потрібна Україні для виживання у тривалій і виснажливій війні, після якої рф не перестане бути нашим сусідом. Це також одна з умов інтеграції до євроатлантичного безпекового блоку. І річна національна програма для прискореного вступу в НАТО, визначає одним з пріоритетів “посилення демократичного цивільного контролю над Збройними силами України”.
Тут важливо зауважити, що над вдосконаленням цивільного демократичного контролю постійно працюють навіть у державах сталої демократії, тож готового рецепту успіху не існує. Головне правило – баланс гілок влади. У збалансованій системі одна інституція контролює іншу, і це конкретна робота, результат якої – убезпечений від зловживань сектор безпеки й оборони та захищені військовослужбовці. А відтак – дієва армія.
