Аналітика

Паровоз у добу Гіперлупа: Чому адмінустрій України безнадійно застарів

Аналітик ГО "Центр Спільних дій" Назар Заболотний для LB.UA.

Нещодавно Володимир Зеленський вдруге відкликав свій проект змін до Конституції щодо децентралізації. Не сам, а під тиском громадськості, представників місцевого самоврядування та зважаючи на рекомендації західних партнерів. Їм не сподобалось те, що проект не розширював повноваження голів громад і місцевих рад, як каже його назва. Замість того, щоб віддати більше влади на місця, він навпаки концентрував її в руках однієї людини – президента. Що куди більш схоже на зародок узурпації, ніж на саму децентралізацію.

Найбільше критики пролунало на адресу інституту префектів, який влада намагалась запозичити у Франції, надавши йому трохи місцевого колориту. У версії Зеленського префекти мали не тільки здійснювати державну владу на місцях, а й контролювати органи місцевого самоврядування. А у випадку порушення ними Конституції — навіть ініціювати їхнє усунення від влади.

Президентські пропозиції не несли суттєвих новацій в адміністративно-територіальному устрої. Вони лише виключали з тексту Основного закону перелік областей, якого у Конституції унітарної держави і не мало б бути, та перейменовували райони на округи.

Навряд чи такі косметичні зміни відповідають потребам сучасної України. Суттєво скоротилася кількість населення, змінилася структура розселення людей, а разом з ними змінився і сам світ навколо нас. Тому поки влада вирішує, що і як змінювати, давайте спробуємо розібратися, як виник той адміністративно-територіальний устрій, який маємо; що вплинуло на його формування; і які є сучасні тенденції його розвитку.

Як виникла сучасна система устрою

Сучасна модель управління територіями сформувалась у ХІХ столітті. В той час Європу сколихнула хвиля революцій. Влада монархів була обмежена конституціями або взагалі повалена, а замість князівств та імперій почали виникати національні держави. Разом з імператорами відійшла в минуле і система управління провінціями знаттю.

Після приборкання монархів і повалення родової аристократії, людям вперше довелось думати, як організувати владу. Тепер вона мала обслуговувати не інтереси правителя, а задовольняти потреби звичайних людей в безпеці, освіті та медицині. Водночас така система мала забезпечувати змогу центральної влади керувати провінціями та здійснювати свою політику. Збирати там податки і надавати всім мешканцям базовий пакет державних послуг, як то невідкладну медичну допомогу чи початкову освіту. Іншу частину влади здійснювали самі мешканці через органи самоврядування у своїх громадах.


худ. Шарль Бертран Дентрейге

У ту епоху мережа залізниць була ще не розвинута, а основним засобом транспорту залишались коні. Тому донести до кожного куточка країни інформацію про рішення уряду було вкрай важко. Так само, як і отримати дані про їхнє виконання.

Ще важче було працювати з інформацією. Для того, щоб керувати країною, необхідно мати величезні масиви даних про людей, їхню власність і податки, освіту та професію. Таку інформацію було потрібно збирати з тисяч населених пунктів розкиданих по всій території країни та систематизувати воєдино. То було не найлегше завдання, бо доводилось працювати з кипами паперу звідусюди.

Для того, щоб спростити собі життя, держави вибудовували системи органів влади на місцях, які складалися з декількох рівнів. З одного боку, вони забезпечували постійний зв’язок між центральним урядом та громадами міст, селищ та сіл по всій країні. З іншого боку, такі органи виконували роль проміжних ланок в обробці необхідної урядам інформації.

Перша ланка об’єднувала декілька десятків чи сотню населених пунктів, з яких інформація стікалася до більшого села чи містечка, яке виконувало роль центру. Там чиновники зводили отримані дані і передавали їх на вищий рівень. Далі вже узагальнену інформацію з декількох таких округів опрацьовували на рівні провінції, де вона знову зводилась до купи й узагальнювалась. І лише потім вона потрапляла в столицю до уряду. Тож уряд вже мав систематизувати дані з десятка чи двох регіонів, а не з тисячі сіл і містечок.

За такою ж послідовністю, але у зворотному порядку, працювала передача урядових рішень та доручень назад на місця.

Отже, сучасна система адміністративно-територіального устрою виникла під впливом труднощів із часом на подолання великих відстаней і неможливості швидко обробляти інформацію одразу з тисяч джерел надходження. Саме тому у тих країнах, які мають невелику площу, існує мінімум одна проміжна ланка влади між громадою та урядом, а у великих країнах їх утворено щонайменше дві. Громади разом з адміністративно-територіальними одиницями проміжного рівня (в Україні це райони і області) утворюють систему адміністративно-територіального устрою, якій відповідає система органів самоврядування та місцевих органів державної влади.


Що змінилося за останні десятиліття у світі

Якщо коротко описувати зміни, які пережило людство за останні 150 років, то, мабуть, варто сказати, що докорінно змінився весь світ. Тепер подолання відстані між континентами займає менше часу, ніж дорога від столиці до центру провінції півтора сторіччя тому, що практично знімає проблему з комунікацією між урядом і його органами на місцях. Також міністру більше не треба викликати свого підлеглого із регіону до столиці, щоб банально з ним поговорити. Йому достатньо зателефонувати чи скористатись засобами відеозв’язку.

Ще більше змінились засоби передачі інформації. Завдяки інтернету дані можна передавати з блискавичною швидкістю, а комп’ютер і різноманітні програми дають змогу обробляти дані, не залучаючи до такої роботи велику кількість людей.

І нарешті – єдині державні реєстри. У них держава накопичує величезний обсяг відомостей про мешканців країни, їхні потреби чи про економічну активність. Доступ до таких даних може отримати будь-який чиновник країни, який має відповідну потребу і повноваження ним користуватися, а деякі з них є взагалі загальнодоступними. Те, що раніше робили десятки тисяч людей, зараз може виконати зовсім невелика групка озброєних комп’ютерами чиновників.

Таким чином, потреба в існуванні багатьох проміжних ланок влади відпала завдяки розвитку транспорту і засобів зв’язку.


Що змінилося в Україні

Ще більші зміни відбулись в Україні. Перш за все, наша держава отримала незалежність, а на зміну радянській тоталітарній системі прийшла демократія. Однак наш адміністративно-територіальний устрій, який був сформований ще у післявоєнні роки не зазнав суттєвих змін.

Радянський поділ країни на області та райони забезпечував не лише потребу в передачі даних і управління територіями, а й повний контроль тоталітарної машини за людьми, і був елементом планування командної економіки. Він був зроблений без врахування економічних зв’язків між людьми й територіями. Тобто ми мали такий устрій, який підпорядковував людину потребам держави, а не навпаки – владу потребам людей, як би мало бути у демократії.

За роки незалежності суттєво скоротилося населення країни, мільйони людей переїхали з сіл і маленьких містечок до обласних центрів. Як наслідок, напівспустілі провінційні громади втратили будь-яку змогу бути самодостатніми, а зруйновані школи та лікарні стали типовою візитівкою провінційного ландшафту.

Процес об’єднання громад розв'язав проблему лише частково і виключно на рівні самих громад. Натомість інфраструктура районів і областей так і залишилась здебільшого занедбаною, а її утримання і далі залежить від субвенцій з державного бюджету. Райони і області, як і раніше, не мають достатніх коштів для забезпечення власних потреб. Більше того, вони і не можуть мати такої змоги, бо інфраструктура була розрахована на певну кількість людей.

Наприклад, із середини минулого століття в районі була одна велика лікарня на сімдесят тисяч його мешканців. Зараз в районі мешкає лише п’ятдесят тисяч. Це означає, що район тепер має менше платників податків, а заодно і меншу потребу в медичних послугах. Однак, замість того, щоб оптимізувати інфраструктуру, тобто або зменшувати кількість ліжко-місць, або закривати деякі лікарні, ми майже три десятиліття розпорошували і без того малі бюджетні ресурси, намагаючись зберегти все. Тому питання: чи потрібно укрупнювати райони, а разом з ними відповідну інфраструктуру, чи вже не варто? Укрупнення є об’єктивною необхідністю, спричиненою зменшенням населення і пропорційним зменшенням надходжень до місцевих бюджетів.

Разом з тим, завдяки децентралізації велика кількість повноважень, які здійснювали місцеві органи державної влади на рівні району чи області, спустилися ближче до людей – на рівень громади. Іншу частину вже оптимізували або легко можна оптимізувати завдяки сучасним технологіям, тобто шляхом так званої діджиталізації. В результаті, в місцевих органів виконавчої влади залишиться надто мало повноважень для того, щоб їх здійснювало аж два рівні влади – районний і обласний. Тому один із них — зайвий.

Які проблеми має вирішити адміністративний устрій

Перш за все, слід розуміти, що ідеальної моделі адміністративно-територіального устрою не існує. Кожен з них формується відповідною державою для вирішення конкретних завдань і задля подолання своїх специфічних проблем. Наша країна теж не є винятком і має ряд своїх викликів, які б мала хоч частково вирішити реформа системи управління територією країни.

Перша з них – викорінення регіональної ідентичності. Межі деяких областей нашої країни визначені не власними історичними чи культурними відмінностями як, наприклад, між бойками та гуцулами, а перебуванням під владою різних держав та імперій. Відома багатьом межа між Хмельницькою і Тернопільською областю по річці Збруч виникла і вкорінилась у свідомість українців саме тому, що вона була кордоном спочатку Російської та Австрійської імперій, а потім відділяла Другу Річ Посполиту від СРСР.

Подібна історія з межами Чернівецької області, яка в міжвоєнні роки була в складі Румунії, та із Закарпаттям, яке в ті роки було в складі Чехословаччини, а перед війною було захоплене Угорщиною. Саме існування цих меж створює думку, наче українці з одного боку Збруча є якимись відмінними, ніж з іншого. Таким чином, формуючи не загальнонаціональну, а регіональну ідентичність. Разом з тим, збереження таких меж підігріває шовіністичні кола в сусідніх країнах, як то в Угорщині щодо Закарпаття, і створює нашій державі додаткові безпекові проблеми. Тому пам’ять про чужоземну владу на території України мають зберігати не межі областей, а хіба історія.

Друге завдання, яке має виконати реформа адміністративно-територіального устрою – це формування урядової вертикалі виконавчої влади замість президентської кривої. Від адміністративно-територіального устрою окрім іншого залежить ще й система органів виконавчої влади на місцях. В нас вона є дуже неефективною, бо голови місцевих державних адміністрацій підпорядковуються не уряду, а президентові. Саме він приймає остаточні рішення про призначення чи звільнення їхніх очільників, тому вони слухаються його, а не прем’єра. В результаті, уряд не має необхідних йому важелів впливу на місцях, щоб впроваджувати там свою політику ефективно.

Натомість президенти використовують місцеві адміністрації як засоби встановлення своєї влади на місцях. Найбільшу роль вони відіграють у передвиборчих кампаніях, під час яких часто виконують роль неформальних передвиборчих штабів для партії чи кандидата від влади.

Замість того, вони б мали займатися тим, для чого створені – здійснювати виконавчу владу на місцях. Тобто займатися впровадженням політики уряду, як то медична чи освітня реформа, а не бути масовкою під час перерізання президентом чергової червоної стрічки.


Третій і чи не найважливіший виклик для реформи – створити систему місцевої влади, яка орієнтована на людину. Часто людям не зрозуміло, хто за що відповідає не лише на національному, а й на місцевому рівні. Таку плутанину недобросовісні чиновники використовують для корупції. Адже система прийняття навіть найпростіших рішень є настільки складною, що люди схиляються до хабаря замість того, щоб проходити сім кіл бюрократичного пекла, бігаючи по різних інстанціях та кабінетах. Чим більш громіздкою є система органів влади, тим вищим є ризик корупції.

Інший негатив в складному розподілі влади полягає в тому, що люди не можуть ефективно контролювати те, чого не розуміють. Натомість, чим чіткішим є розподіл повноважень між місцевим самоврядуванням і місцевими органами державної влади, тим дієвішим є контроль за чиновниками та здійсненням ними своїх обов’язків.

Підсумки

Навіть такий короткий аналіз тих умов, в яких ми знаходимось разом із критичними для держави проблемами, вказує на очевидну річ – та модель адміністративно-територіального устрою, яку пропонували у своїх проектах змін до Конституції і попередній, і теперішній президенти, не відповідає сучасним потребам та викликам нашої держави.

Вона не усуває зайвого проміжного рівня місцевої виконавчої влади, який через децентралізацію і сучасні технічні досягнення не матиме особливого сенсу. Вона не вирішує проблему з надто великим впливом президента на виконавчу владу, а лише посилює його. Попри численні декларації, вона не закладає передумов для посилення національної єдності всередині країни.

І нарешті, вона не створює простої, відкритої та зрозумілої для людей системи влади на місцях. Що, в свою чергу, негативно впливатиме на всіх нас, і на абсолютно всі сфери нашого життя. Від доступу до якісної освіти та медицини до сприятливих умов для ведення бізнесу.

Тому дуже б хотілося, щоб перед тим, як писати текст змін до Конституції, українська влада все таки спробувала зрозуміти, які проблеми вона прагне вирішити та яких цілей досягти своїми новаціями. Як вони вплинуть на життя людей і майбутнє країни. Бо сліпе запозичення моделі управління територією держави без прив’язки до властивих лише нам труднощів може не вирішити старі проблеми, а лише створити нові.