Аналітика

Конституційний спокій

Аналітик ГО "Центр спільних дій" Олег Савичук для Збруч

У перші дні роботи новообраної Верховної Ради Президент зареєстрував у парламенті сім проєктів змін до Конституції. Врешті лише два проєкти отримали позитивний висновок від Конституційного Суду України. До інших двох судді висловили застереження, ще три визнали такими, що не відповідають Конституції.


Оглядачі вбачають протистояння у стосунках між Конституційним Судом та Президентом. Таке враження, з огляду на висновки КСУ стосовно змін до Конституції, дійсно може з’явитися. Але протистояння між органами державної влади може виникнути лише там, де сторони намагаються зловживати своїми повноваженнями для здобуття більшого впливу й отримання електоральних балів. Якщо ж інституції якісно виконують своє завдання та працюють у межах закону, то ніякого протистояння бути не може.

Для того, щоби визначити, чи справді КСУ якісно здійснює свої повноваження й стоїть на захисті Конституції або ж принципово протистоїть "турборежиму" чинної влади, спробуємо дослідити суть змін від Президента та аргументи суду.

Ініціативи Президента та реакція Конституційного Суду

Проєкт №1013. Щодо скасування адвокатської монополії

Пропозиція Президента: скасувати адвокатську монополію — конституційну "новацію" попереднього президента Петра Порошенка, яка полягала в тому, що представництво у судах міг здійснювати лише адвокат. Відповідно до пропозицій, адвокат має обов’язково бути лише у кримінальних справах, а у всіх інших люди зможуть собі самі обирати, хто буде їхнім представником — брат, сват чи сусід-правник.

Позиція КСУ: у своєму висновку Суд встановив, що проєкт відповідає визначеним вимогам. Ба більше, зміни розширюють можливості здійснення представництва у суді.

Це рішення КСУ можна аргументовано критикувати. Адже цей же Суд у 2016 році не знайшов суперечностей, коли попередній Президент вносив до Конституції адвокатську монополію.

Проєкт №1028. Щодо допоміжних органів парламенту

Пропозиція Президента: надати парламенту повноваження створювати консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи, які мали б допомогти парламенту здійснювати свої повноваження.

Позиція КСУ: Суд визнав проєкт таким, що відповідає визначеним вимогам.

Проєкт №1015. Щодо законодавчої ініціативи народу

Пропозиція Президента:: надати народу право законодавчої ініціативи; визначити окремим законом, яким чином ініціювати законопроєкти.

Позиція КСУ: Суд хоча й визнав зміни такими, що не суперечать вимогам Конституції, але й висловив застереження — Президент не визначив, що таке "народ". Це фактично унеможливлює будь-яку ініціативу народу.

Відповідно до Конституції, український народ — це громадяни України всіх національностей. Тому участь у процесі ініціювання законопроєкту мають взяти всі, зокрема діти та недієздатні. Якщо ж бодай одна людина не візьме участь у цьому процесі, то такий законопроєкт не буде вважатись проєктом народу.

Тому й не дивно, що КСУ вказав застереження. Реалізувати зміни у тому вигляді, у якому їх подав Президент, неможливо. Всі механізми потрібно було прописати заздалегідь.

Проєкт №1016. Щодо уповноважених парламенту

Пропозиція Президента: надати парламенту можливість призначати уповноважених за додержанням Конституції та законів в окремих сферах.

Позиція КСУ: Суд заблокував ці зміни. Він визнав, що вони є загрозою для забезпечення прав і свобод людини та громадянина, бо потрібно було одразу вказати, у яких сферах парламент зможе призначати уповноважених, оскільки це може призвести до протистояння парламенту з урядом та судами.

У разі прийняття цих змін парламент зміг би створити уповноваженого з будь-якого питання. Це були б своєрідні "смотрящі", зокрема за судами, бізнесом, митницею чи корисними копалинами. Але для цього є інші спеціальні інституції: суди, уряд, регулятори тощо.

Проєкт №1014. Щодо регуляторів, НАБУ та ДБР

Пропозиція Президента: наділити себе повноваженнями утворювати регулятори та НАБУ, призначати членів регуляторів, керівників ДБР та НАБУ.

Позиція КСУ: Суд заблокував ці зміни. Він визнав, що пропозиції Президента загрожують правам і свободам людини та громадянина, тому що:

- регулятори, НАБУ і ДБР — це органи виконавчої влади, вони мають входити в орбіту уряду, а не Президента. Призначати їхніх членів та керівників має Кабмін;

- Президент зможе створювати альтернативну виконавчу владу на противагу до уряду;

- повноваження "створювати НАБУ" означає й можливість його ліквідовувати. У будь-який момент цей чи якийсь інший Президент зміг би ліквідувати старе НАБУ й замість нього створити нове. За таких умов НАБУ не зможе бути незалежним антикорупційним органом.

Проєкт №1017. Щодо зменшення депутатів та пропорційної виборчої системи

Пропозиція Президента: зменшити кількість нардепів із 450 до 300, виключити положення, що вибори до парламенту проводяться на основі загального, рівного і прямого виборчого права, а також прописати, що Верховна Рада обирається за пропорційною виборчою системою. (Вчора, 4 лютого, Верховна Рада підтримала проєкт у першому читанні)

Позиція КСУ: Суд визнав, що пропозиції Президента не суперечать Конституції, але висловив ряд застережень:

- зменшення кількості депутатів у Верховній Раді має пропорційно впливати й на інші речі. Наприклад, наразі для ініціювання конституційного подання треба 45 депутатів, тобто 1\10 від загальної кількості. Якщо ж зменшити чисельність парламенту, то пропорційно треба зменшити вимоги до ініціювання конституційного подання;

- немає проблем із виключенням норми про вибори до парламенту "на основі загального, рівного і пропорційного виборчого права". Але аналогічні норми стосуються Президента, Верховної Ради АРК, місцевих рад. Якщо виключати цю норму стосовно парламенту, то треба її виключати всюди;

- виборча система залежить від політичної доцільності у конкретний історичний момент для країни, тому визначати її у Конституції не потрібно.

Проєкт №1027. Щодо додаткових підстав позбавлення депутатів мандата

Пропозиція Президента: дві додаткові підстави для позбавлення депутатів мандата: за "кнопкодавство" та відсутність без поважних причин на третині засідань парламенту протягом однієї сесії.

Позиція КСУ: Суд заблокував ці зміни. Він визнав, що пропозиції Президента можуть обмежувати права і свободи людини та громадянина, бо:

- позбавлення мандата за неособисте голосування є непропорційним покаранням. Суд, який позбавлятиме мандата, встановлюватиме лише сам факт неособистого голосування. Але важливі й інші речі. Наприклад, нардеп просто помилився або ж хтось його, "незручного", просто "підставив";

- позбавлення мандата за прогули теж є непропорційним покаранням, оскільки не визначено, що таке "поважні причини". Прийматиме рішення парламент, який може як звільнити "незручного" депутата, так і тримати "зручного" аж до кінця каденції.


Зеленський у Конституційному Суді

Не конфлікт, а помилки

 Чи можна сказати, що рішення КСУ є політичними? Безумовно, оскільки на державному рівні не може бути неполітичних рішень: будь-який акт уряду, Президента, парламенту, рішення Верховного Суду є політичними, адже вони впливають на долі мільйонів людей.

Чи можна назвати висновки КСУ суперечливими? Звичайно, бо Суд — єдиний орган, який може трактувати Конституцію, перевіряти на конституційність проєкти змін до Конституції та закони. Кожне його рішення є дискусійним, адже у таких питаннях не може бути однозначності — все залежить від поточної юридичної культури, освіти, превалюючих політичних течій тощо.

Чи міг КСУ пропустити зміни Президента до Конституції? Теоретично — міг. Але громадяни від цього б тільки програли. Спробуйте уявити Україну, в якій усі пропозиції Зеленського стали частиною Конституції.

Парламент зміг би призначати "смотрящих" у будь-якій сфері, зокрема щодо бізнесу чи судів. Президент мав би паралельну виконавчу владу, що ще більше паралізувало б уряд і призвело до хаосу. У Конституції був би мертвий інститут законодавчої ініціативи народу.

Чи можна було б у такому разі здійснювати якісь реформи? Чи хотів би з такою країною працювати західний інвестор? Чи мали б громадяни доступ до прийняття рішень? Питання риторичні.

Тож чи є конфлікт між КСУ та Банковою? Це точно не протистояння Суду та Президента. Команда Зеленського зробила значні помилки під час підготовки змін до Конституції. А публічна реакція Офісу Президента — це радше невміла відповідь на аргументовану критику.

Держава – не "я"

КСУ не може раз і назавжди поставити хрест на намаганнях Президента змінити Конституцію. Ті ініціативи, які, на думку Суду, не відповідали Конституції, Президент може доопрацювати та подати до Верховної Ради через рік.

Щодо тих ініціатив, до яких КСУ висловлював застереження, ситуація дещо інша. Формально, у Суду дійсно немає повноважень висловлювати застереження. Водночас його рішення є обов’язковими до виконання. Тому найкращим виходом було б напрацювати новий текст змін із врахуванням пропозицій КСУ і направити його на новий розгляд до Суду. Якщо ж зараз внести на розгляд парламенту ці проєкти, то буде чергове нівелювання і знецінення надважливих для держави інституцій та процедур.

Витирати ноги об інституції, підпорядковувати їх під себе шляхом заміни голови чи інших підкилимних ігор — погана ідея. Адже саме вони забезпечують існування держав, попри війни, епідемії, катаклізми, політичні чи фінансові кризи. Сильні країни існують саме завдяки стабільним і якісним інституціям, а не видатним і відомим у певний момент особам. Часи принципу Людовіка XIV "Держава — це я" закінчились.

Проте саме сильний і незалежний КСУ одним рішенням у 2010 році міг не допустити узурпацію влади Януковичем, існування мовного закону "Ківалова-Колесніченка", доведення країни до чергової революції, смертей у центрі столиці та війни.

Суспільно-політична дискусія в країні мусить нарешті зміститися з обговорення політичних протистоянь на предметну розмову про якість роботи інституцій та втілення ними державної політики.