Блоги

Як мають писати закони України: очікування та реальність


Аналітик Центру спільних дій Олег Савичук для LB.UA

На трьох позачергових засіданнях Верховної Ради, що відбулись в понеділок 30 березня, народні депутати у швидкому темпі голосували за законопроєкти, з якими вони не мали змоги ознайомитись. Все, що розглядали нардепи, зареєстрували або за декілька днів до засідання, або безпосередньо перед ним. Навіть остаточну редакцію закону про ринок землі визначали в останній момент. 

Подібні випадки свідчать не лише про неякісну роботу коаліції, уряду та президента, але й про сліпе дотримання принципу "саме тут і зараз", коли проблему намагаються вирішити хоча б якось. Такі рішення нагадують життя, коли зламане крісло ремонтують скотчем та клеєм ПВА, хоча у будь-якому випадку наступний, хто сяде, впаде.

Навіщо все так ускладнювати? Давайте розберемось.

Стадії підготовки законопроєктів

Написання проєктів законів потребує значних інвестицій часу, сил, знань та навичок. Для цього потрібно залучати велику кількість людей: від досвідченого правника-нормопроєктувальника, який безпосередньо буде писати текст, до експертів, заінтересованих сторін та лоббістів. Потрібно враховувати вимоги Конституції, міжнародних договорів, інших законів, проводити зустрічі, консультації, радитись з урядовцями та нардепами. І все це з єдиною метою: щоб новий закон справді запрацював та вирішував проблеми громадян чи покращував якість їхнього життя.

Як правило, для підготовки змін дотримуються такої послідовності дій:

1. Визначення проблеми та шляхів її вирішення

Право має обмежений вплив на світ навколо. Людина не може змусити сідати сонце, визначити, коли має дощити чи як діяти бджолам. Закони регулюють не природні явища, а найважливіші людські відносини, як-от права і свободи людини, їхні гарантії, засади роботи органів державної влади чи порядок використання природних ресурсів.

Відповідно, ініціатор законопроєкту одразу має сам для себе відповісти: для чого впроваджувати ті зміни, які він пропонує. Якщо зміна вирішує якусь несуттєву проблему, або не вирішує ніякої проблеми взагалі, або зміна є недосяжною, як-от мир у всьому світі, то й ініціювати проєкт закону не потрібно.Законопроєкт потрібен лише тоді, коли треба врегулювати важливі речі. Наприклад, після агресії Росії та окупації територій України постали питання про визнання фактів агресії, окупації та правомірності застосування Збройних Сил. Треба було визнати реальність, захистити військовослужбовців та встановити особливий правовий режим на окупованих територіях. З цим міг впоратись лише окремий закон. Після нескінченних робочих груп, громадських обговорень та суспільної вимоги його ухвалили, хоча й із певним запізненням.

2. Підготовка концепції

Наступне завдання – підготувати концепцію законопроєкту, яка містить відповіді на всі питання щодо мети ініціативи, її цілей та шляхів досягнення. Концепція є ширшою за проєкт, оскільки додатково має містити план впровадження: завдання уряду, окремих міністерств, шляхи взаємодії з органами місцевого самоврядування.

"Написання законопроєкту за своє суттю схоже на створення художнього твору. Викладення суті на папір - це лише маленька частина всієї роботи. Їй передує довгий процес створення сюжетної лінії, характерів персонажів. Так само і під час написання законопроєкту важливим є створення концепції, узгодження її з чинним правовим регулюванням", - Олеся Бойчук, експертка з нормопроєктування.Недоліки концепції або її відсутність яскраво помітні у вже готовому проєкті. Так званий "другий закон про боротьбу з коронавірусом" вносить зміни у 47 кодексів та законів. Це "стіна" змін, більшість із яких стосується абсолютно різних питань, а тому об’єднувати їх в один закон неправильно. Наприклад, законом збільшили ліміти для ФОПів, дозволили судам розглядати справи в режимі відеоконференції, визначили коли мають збиратись акціонери, хто має визначити дату закінчення навчального року, коли політичним партіям здавати звіт, збільшили відповідальності за порушення ціноутворення, як працювати місцевим радам, якими ліками лікуватись від коронавірусу тощо.

Якщо б була якісно опрацьована концепція, то ініціатори розуміли б, що для реалізації задумів необхідно принаймні декілька проєктів. Тоді б і зміни були якісні, і відслідкувати їх було легше.

3. Перевірка на відповідність Конституції і міжнародним договорам

Кожну ідею треба перевіряти не лише на предмет наявності здорового глузду, але й на відповідність Конституції та міжнародним договорам. Також варто узгоджувати зміни з іншими законами. Якщо ж цього не робити, то чекайте негативних наслідків.

Так, ініційований Олегом Ляшком законопроєкт "Купуй українське, плати українцям" пропонував, щоб держава надавала перевагу українському виробнику навіть у разі, якщо іноземці пропонували меншу ціну та кращу якість. Але, у разі прийняття, це порушило б умови угоди про асоціацію, про що зазначив генеральний директор з питань розширення ЄС в Європейській комісії Крістіан Даніельсон.

Ініційований президентом і прийнятий парламентом закон "про перезапуск ДБР" суперечить Конституції, оскільки ні у президента, ні у парламенту немає повноважень впливати на такі органи, як ДБР, звільняти чи призначати його керівників. Відповідно, над керівниками та працівниками цієї інституції завжди буде висіти дамоклів меч неконституційності, що навряд чи буде сприяти його ефективності.

4. Зустрічі та круглі столи

Оскільки ніхто не може знати все на світі, а органи державної влади не можуть діяти усупереч інтересам людей, більшість законодавчих ініціатив варто виносити на загальне обговорення. Слід запрошувати галузевих експертів, осіб, що мають досвід у відповідній сфері, представників громадянського суспільства та заінтересованих сторін.

Зрозуміло, що залучити усіх не вийде. Як правило, це досить вузьке коло людей – кілька десятків людей. Але це дозволяє виправити можливі хиби проєкту ще на етапі його розробки. Якщо ж важливі проєкти не обговорювати, то вони приречені на критику та несприйняття."Обговорення потрібні, щоб не руйнуючи концепцію і структуру законопроєкту максимально узгодити позиції і згладити гострі кути, однак досягнути поставленої мети. Зокрема, участь в обговоренні закону про мову брали науковці зі сфери філології, соціології, етнології, політології, права, видавці, медіа-менеджери, виробники продукції в упаковці, побутової техніки та інші зацікавлені", - Ірина Подоляк, народна депутатка VIII скликання, авторка закону "Про забезпечення функціонування української мови як державної".

Саме такі проблеми спіткали ініціативи президента Володимира Зеленського змін до Конституції щодо децентралізації. Двічі президент вносив відповідний законопроєкт без публічного обговорення і двічі його відкликав. Обидва рази законодавчі ініціативи критикували представники місцевого самоврядування через відсутність діалогу і спілкування з містами. Зокрема, одну із заяв Асоціації міст України підписали голови 333 населених пунктів.

Так званий "перший закон про боротьбу з коронавірусом" розробляли і приймали без публічного обговорення та консультацій із зацікавленими сторонами, зокрема з мерами міст. Як наслідок, через звільнення від сплати земельного податкуКиїв втратив орієнтовано 200 мільйонів гривень,Дніпро – 53, а Харків – 48,5. Це все гроші громад, які могли піти на оплату праці лікарів та шкільних закладів, або ж на розвиток міст.

5. Підготовка структури

На основі концепції та усієї здобутої інформації можна починати готувати структуру законопроєкту. Як не дивно, але це один із найважливіших етапів. Саме тут можна зловити вади концепції, відсутність необхідних знань чи даних, неконституційність чи суперечність із іншими законами.

Якщо б під час підготовки так званого “другого закону про боротьбу з коронавірусом" уважно підійшли до підготовки структури, то помітили б, що мета проєкту і написаний текст не завжди співпадають, а тому треба було готувати декілька окремих законопроєктів.

6. Написання тексту

Найбільше часу займає підготовка тексту законопроєкту. Тут треба враховувати вимоги щодо мови, термінології, логіки викладення тексту. При цьому, треба враховувати вже наявну законодавчу термінологію і техніку.

Тут стають в пригоді методичні рекомендації Апарату Верховної Ради щодо правил оформлення проєктів законів та основних вимог законодавчої техніки. Хоча вони не є обов’язковими до застосування, але якщо їх дотримуватись – писати стає значно легше.Закон має бути зрозумілим для усіх, а не лише для людини, що його писала чи спеціаліста. Це завдання правника-нормопроєктувальника складні речі пояснити простими словами, і виставити це в логічному порядку. Але знайти якісного правника-нормопроєктувальна задоволення не найлегших: для цього партії або створюють відповідні департаменти, або наймають когось зі сторони і платять за один проєкт до 10 тисяч доларів.

“Слід завжди пам'ятати, що закони регулюють людські відносини, і ними будуть послуговуватись люди. Тому питання точності і чіткості формулювань стає надважливим. Нікому не буде цікаво, що хотів сказати автор, значення матиме лише те, що ж йому вдалось сказати”, - Марія Лисенко, експертка з нормопроєктування.

З цим не справились, випадково чи спеціально, автори Податкового кодексу. Він настільки складно написаний і у настільки нетиповій для українських законів формі, що його не зрозуміє не те, що пересічний українець, але й підготовлений правник зі словником юридичних термінів.

7. Реєстрація законопроєкту

Готовий текст із супровідними документами реєструється народними депутатами, Кабміном чи президентом в апараті Верховної Ради.

Проте це не кінець епопеї, це лише її початок. В подальшому, законопроєкт, за найкращих умов, очікують розгляд парламентом у двох читаннях, сотні або тисячі поправок, безсонні ночі головного комітету та авторів, а у разі потреби – робочої групи.

"Робота над законопроєктом про мову почалась навесні 2016 року з узгодженої концепції, восени була створена робоча група. У грудні законопроєкт розіслали народним депутатам, а зареєстрували вже у січні 2017 року. До червня 2017 року проєкт "доопрацьовували” і ще два роки пішло на його обговорення у стінах парламенту. Нарешті, у квітні 2019 року народні депутати його підтримали", - Ірина Подоляк, народна депутатка VIII скликання, авторка закону "Про забезпечення функціонування української мови як державної".

Якщо законопроєкт стосується чутливих питань, то цей процес може затягнутися на роки. Наприклад, до так званого "антиколомойського закону" внесли шістнадцять тисяч поправок, з яких автором шести тисяч є лише один народним депутат.

Але це вже не питання права, Конституції чи філософії, а вміння домовлятись, переконувати, йти на компроміси заради остаточного ухвалення закону.

А що буде, якщо писати і приймати закони за одну ніч?

Найлегше, що може статись – це суттєві вади тексту, суперечності самому собі або іншим законам. Такі закони дуже важко реалізовувати, бо простого "має бути так" недостатньо – потрібні механізми застосування, визначені органи, які відповідають за реалізацію, моніторинг.

Впливають непродумані закони й на пересічних людей. Ухвалений минулого року закон про підвищення штрафів за перевезення дітей без автокрісел на перших етапах імплементації призвів до того, що таксисти відмовлялися перевозити батьків з малими дітьми. Отже маломобільні групи громадян стали ще більше обмеженими в можливостях пересування.

Але є й значно гірші варіанти. Зокрема, визнання неконституційним закону чи окремих його норм. Конституція – це не проста книжечка, якою підпирають стіл, щоб не хитався. Це основа роботи усіх органів державної влади і гарантія захисту прав та свобод людини. Тому жоден закон не може суперечити Конституції.

Визнання неконституційними загрожує не окремим законам, а цілим реформам. Легким переляком обійшлись прихильники судової реформи колишнього президента Петра Порошенка після рішення Конституційного Суду, яким деякі положення відповідного закону були визнані неконституційними. З дня на день очікують на негативне рішення Конституційного Суду щодо люстрації чиновників часів Януковича. Хоча вади можна було виправити ще під час підготовки тексту законопроєкту.

Чому ж законопроєкти пишуть за одну ніч?

В реальності, законопроєкти часто пишуться поспіхом. Причиною цього є політична доцільність, коли той, хто раніше вирішить раптову суспільну потребу, отримає найбільші електоральні бали. І у такому разі не важлива ні якість проєкту, ні його термінологія, ні суперечність Конституції. Важливо лише красиво на камери сказати, що ти подав законопроєкт, який врятує Україну.

Не так давно депутати наввипередки реєстрували законопроєкти про збільшення покарання за кермування у стані алкогольного сп’яніння, потім – щодо відновлення статті кримінального кодексу про незаконне збагачення, місяць назад – про зменшення винагороди високопосадовців, зараз – подолання наслідків від коронавірусу. Ні до чого доброго це не приведе, бо розробка державної політики не може бути замінена інструментами маркетингу та комунікації.

Саме тому процес написання законопроєктів є важливим. Неможливо написати якісний закон за одну чи кілька ночей навіть якщо залучити до цього велику кількість людей. Ефективна державна політика потребує уваги та дотримання процедур.