Статті

Спам правками як спосіб потопити парламентську боротьбу

 Журналіст Центру спільних дій для Руслан Мініч для LB.UA.

На зміну блокуванням трибуни та бійкам у Верховній Раді приходять тонни поправок до законопроєктів. Останнім часом депутати все частіше вдаються до цієї технології блокування.

Війна правок не новина для України. Свого часу майже 2082 правок подали до «мовного закону», 4018 змін запропоновано при запровадженні ринку землі, 4568 – до нового Виборчого кодексу з відкритими списками. Це лише кілька прикладів. Та найбільшу кількість пропозицій отримав банківський законопроєкт– 16572. Парламент навіть вніс зміни до регламенту 16 квітня, щоб пришвидшити його розгляд.


Навіщо потрібен банківський закон

Законопроєкт №2571-д ще називають «антиколомойським». Він унеможливить повернення націоналізованого «Приватбанку» його колишнім власникам.

Хоч справа «Приватбанку» і стала каталізатором для появи цієї ініціативи, законопроєкт стосується всіх банків. Екс-власники не можуть їх повернути назад, проте можуть вимагати компенсацію, якщо доведуть у суді, що дії держави були неправомірними.

Ухвалення цього законопроєкту є однією з умов отримання першого траншу від МВФ в 2020 році. Україна досягла з Фондом угоди про отримання близько 5,5 мільярдів доларів на три роки ще у грудні 2019 року.

«Я впевнений на 200%: після того, як ми проголосуємо банківський закон, протягом трьох тижнів ми отримаємо транш», – обіцяв голова фракції «Слуга народу» Давид Арахамія. Часові рамки цілком реальні, адже директорка-розпорядниця МВФ Крісталіна Георгієвасказала, що ухвалення законів про банки та ринок землі дозволить швидко фіналізувати умови нової допомоги.

Політична відповідальність

Робота над правками до законопроєкту приводить до посиленого інтересу з боку медіа. Це дозволяє забезпечити підзвітність народних депутатів, які мають нести політичну відповідальність за свої дії. Тому важливо про це говорити. А виборець вже сам вирішить, чи підтримати «спамера» на майбутніх виборах, чи його дії були корисні, чи навпаки.

«Має працювати механізм політичної відповідальності. Адже найбільше правками закидали депутати від «Слуги народу». Варто було більш якісно підходити до формування списків партії без впливу олігархів та потрапляння випадкових людей», – каже гендиректор Комітету виборців України Олексій Кошель.

Найбільшу кількість поправок подав позафракційний депутат Антон Поляков, якого восени минулого року виключили з фракції «Слуга народу». Від нього їх понад 6 тисяч. Проте більш ніж по тисячу поправок подали також деякі депутати від «Слуги народу», яких пов’язують із Ігорем Коломойським.

Можливе використання сучасних технологій

Більшість поправок мають суто технічний характер. Наприклад, додати слово «за» або перейменувати законопроект в «антиколомойський». Ярослав Железняк, перший заступник голови Комітету Верховної Ради з питань фінансів, податкової та митної політики, припускає, що вони могли створюватись на одному комп’ютері, адже дуже схожі за оформленням.

Використання комп’ютерних алгоритмів для продукування тексту вигадали не в Україні. Наприклад, так за допомогою генератору тексту було створено 82 мільйонів поправок до конституційного закону в італійському сенаті у 2015 році. Алгоритм замінював слова на синоніми та змінював розділові знаки. На їх відхилення пішло б 156 років. Тому президент Сенату П’єтро Грассо визнав їх «неприпустимими». Таке право йому надавав регламент Сенату.

Коли «спам» корисний

Іноді «законодавчий спам» може бути на користь країні, хоча, на думку Железняка, це радше виключення. «Іноді “спамом” поправок можна поховати негативні ініціативи, як-от “Купуй українське” в минулому скликанні. Але, на жаль, частіше його використовують не на благо, як сталося з законопроєктом про банки», – каже він.

Нагадаємо, що декларованою метою законопроекту “Купуй українське” було підтримати українського виробника. Проте на практиці таке рішення привело би до економічного ізоляціонізму та порушення міжнародних зобов’язань України, в тому числі перед Європейським Союзом.Фото: Lb.ua

Як швидко розглянути тонни правок

В інтересах влади швидко ухвалити банківський закон. Водночас, важливо дотримуватись усіх процедурних норм. Інакше є ризик того, що майбутній закон буде визнаний судом неконституційним. Відсутність розгляду поправок, наприклад, була однією з підстав для визнання неконституційним мовного закону Ківалова-Колесніченка.

Наразі у профільному комітеті вирішили розглядати законопроєкт абзацами, їх 63. Якщо абзац ухвалюють, то всі невраховані правки відхиляються. Це суттєво прискорило роботу. В результаті, 4770 поправок уже відхилено. Голова комітету з питань фінансів, податкової та митної політики Верховної Ради Данило Гетьманцев вважає, що до кінця наступного тижня комітет зможе передати його на розгляд парламенту.

А парламент 16 квітня змінив регламент для пришвидшення розгляду поправок. Зокрема, він дозволяє застосовувати особливу процедуру розгляду, якщо надійшло більше 500 поправок або в п’ять разів більше, ніж статей чи пунктів самого законопроєкту. Більшість з них розглядатиме комітет. У парламенті кожна фракція і група може наполягати на розгляді п’яти поправок, а депутат – на розгляді однієї неврахованої комітетом поправки.

Голова парламенту Дмитро Разумков сказав, що у планах обмежити термін дії цих нововведень на період карантину та 30 днів після. Проте є ризик визнання законів, прийнятих за такою процедурою, неконституційними, у тому числі й банківський закон, зазначає мій колега із Центру спільних дій Олег Савичук: «Право законодавчої ініціативи народних депутатів полягає не лише у праві подати новий законопроєкт, але й у можливості ініціювати поправки чи пропозиції до будь-якого законопроєкту, а також обговорити їх на засіданні парламенту».да України

Водночас, у висновку головного юридичного управління парламенту відзначено, що за новою процедурою уможливлюється прийняття великих законопроєктів без постатейного обговорення і голосування, що може негативно вплинути на якість закону. Окрім того, під час ухвалення нової особливої процедури порушено регламент. Нею доповнили законопроєкт, вже прийнятий у першому читанні у 2019 році. І, відповідно, вносити суттєві концептуальні зміни до нього не можна було.

Хто та як може «фільтрувати» правки

Європейська комісія за демократію через право, відома як Венеційська комісія, минулого року ухвалила рекомендації щодо взаємодії між парламентською більшістю та опозицією. У них, зокрема, йдеться і про «спам» поправок.

Загалом, міжнародні юристи проти обмеження права депутатів вивчати та вносити свої пропозиції до проєктів. Водночас, вони визнають, що розгляд усіх поправок може призвести до обструкції або блокування роботи парламенту. Тому вони закликають утримуватись від повторного внесення пропозицій, які вже внесли, обговорили, або відхилили.

Функцію фільтрування поправок вони пропонують надати спеціальному комітету або спікеру парламенту. Головне, щоб цей орган був незалежним та нейтральним, тобто не займав сторону якоїсь конкретної політичної сили. Це може бути і колегіальний орган, який складається з представників усіх політичних сил парламенту, і у якому належним чином представлена опозиція.

У випадку із українськими змінами до регламенту комітет, який є головним щодо конкретного законопроєкту, і буде таким фільтром.

Недостатньо вирішити питання з поправками

Поправки – це не єдиний спосіб обструкції або блокування роботи парламенту. Наприклад, депутати часто вдаються до законодавчого «спаму», подаючи багато законопроєктів.

За даними Комітету виборців України в середньому за рік в Україні з’являється близько 1,8 тисяч проектів законів. Тоді як у Норвегії, наприклад, 5 на рік, Швейцарії – 6, Греції – 13, Великобританії – 66, а найбільше серед європейських країн – у Франції та Італії: 337 і 644 відповідно. А автори дослідження VoxUkraine щодо парламенту попереднього скликання відзначають, що від 27 листопада 2014 до 13 лютого 2018 року лише 12 відсотків законопроєктів пройшли шлях від реєстрації до підписання президентом.v.ua

Сполучені Штати відомі практикою «філібастерів». Сенатори та лідери меншості Палати представників не мають обмежень на тривалість виступів. Тому, щоб не допустити розгляд певного законопроєкту, доходило навіть до зачитування телефонної книги чи співів.

Це лише кілька прикладів. Насправді, тактик затягування законодавчого процесу більше.

Саме тому варто фокусуватись не лише на питанні поправок, а на посиленні ефективності законотворчості загалом.

«Регламент потрібно переглянути комплексно, а не просто латати окремі проблеми в ньому. Водночас, сьогодні з порядку денного зникло питання реформи парламенту. Певні напрацювання тут вже є від місії Пета Кокса та від українських громадських організацій», – зазначає гендиректор Комітету виборців України Олексій Кошель.

До масштабнішого підходу закликає і Олександр Марусяк, експерт Центру політико-правових реформ. Він наголошує, що слід змінити процедуру подачі та розгляду законопроєктів: «Як правило, у парламентських демократіях законодавчу ініціативу має уряд. Тут парламентська коаліція формує уряд, який і вносить більшість законопроєктів. Відповідно поправки до нього можна вносити зі згоди уряду».

Наразі, Україна не є чистою парламентською демократією. У ній діє змішана система, де частину уряду призначає парламент, а частину – президент. 

Таким чином, вже час повернутися до більш глобального питання реформи парламенту. Це запорука ефективного законотворення та якісних законів.