Статті

Області не потрібні. Яким має бути адмінтерустрій України

Журналістка Центру спільних дій Надія Суха

Володимир Зеленський відкликав свої конституційні зміни до Конституції щодо децентралізації. Під соусом продовження реформи, влада намагалася закріпити в Основному законі дуже небезпечні норми. Але завдяки пильній увазі громадськості та критиці міжнародних партнерів протягти їх не вдалося.

Найбільшою небезпекою були так звані префекти — людина від Президента, що мала б контролювати органи місцевого самоврядування. А в окремих випадках — ініціювати їх звільнення. Попри те, що місцеві ради обираються на виборах, префект закріпив би вплив на них з боку Президента і ризикував бути потужним важелем впливу на місцях. Також Президент запропонував перейменувати райони на округи.

Провальна спроба Зеленського змінити територіальний устрій, звісно, зовсім не означає, що реформа в цьому напрямку не потрібна. Навпаки, в Україні досі існує закріплений ще з радянських часів адміністративно-територіальний устрій, який мав обслуговувати величезну тоталітарну машину.

Натомість за роки незалежності змінилося дуже багато — і кількість населення, і його структура, і економічна діяльність. А відповідно — і потреби людей.

Тож «осучаснити» устрій у країні не завадило б. Як саме і в чому проблеми — ми спробували розібратися.

ЩО НЕ ТАК ЗАРАЗ?

Українська система адміністративно-територіального устрою — пережиток радянського минулого. Вона зовсім не враховує потреб громадян. А через заплутаність повноважень влади — ще й створює додаткові проблеми.

У чому ж проблема?

Той адміністративний устрій, який знайомий нам сьогодні, бере свій початок із ХІХ століття, із часів утворення національних держав у Європі.

Вони зіткнулися з труднощами в управлінні. Адже довелося мати справу з величезними територіями, а зв’язок між двома кінцями країн пролягав на тисячі кілометрів та десятки днів у дорозі. Разом з тим держава повинна була володіти інформацією про майно та сплату податків своїх громадян, соціальну структуру. Фактично — все те саме, що зараз міститься в державних реєстрах.

Тому потрібен був такий адміністративний устрій, який би якнайкраще забезпечив потреби і держави, і її громадян. З одного боку — сприяв передачі інформації з місць до уряду, що допомагало розв’язувати проблеми освіти, медицини та безпеки. З іншого — передавав укази та необхідні доручення на місця.

Так утворився адміністративний устрій, сформований із трьох ланок.

Перша — аналог сучасного українського району. Вона об’єднувала кілька малих населених пунктів з центром в одному із них. У ньому збиралася вся важлива інформація про населення і передавалася вище.

Друга ланка об’єднувала кілька таких округів. Місцеві чиновники збирали й обробляли там усю інформацію. Фактично, в Україні її аналогом є сучасна область.

Останньою ланкою був загальний уряд, який повинен був систематизувати всю інформацію з усіх регіонів.

Система адміністративно-територіального устрою формувалася згідно з потребою отримувати інформацію із величезної кількості джерел своєчасно.

Україна успадкувала також радянську систему. Величезній тоталітарній машині необхідно було не лише збирати інформацію про жителів усіх республік, а й контролювати всіх своїх громадян. Крім того, адміністративний поділ в СРСР не враховував особливостей економічної діяльності. Центрами областей нерідко ставали не економічні центри, а міста, виходячи з якоїсь партійної доцільності. Наприклад, Житомирщину відділили від Київщини, зокрема, і тому, що там була велика кількість членів компартії.

Після здобуття Україною незалежності змін у цій структурі не відбулося. Тож адміністративно-територіальний устрій досі запрограмований відповідати інтересам влади, а не людей.

ЧОМУ ЦЕ НЕ АКТУАЛЬНО?

За 150 років розвитку цивілізації змінилося дуже багато речей. Технології досягнули такого розвитку, що в наш час люди можуть уникати незручностей, перебуваючи на великих відстанях.

Листування електронною поштою займає кілька секунд замість днів очікування. За допомогою можливостей інтернету сьогодні можна отримувати інформацію, навчатися і проводити дозвілля. А досягнення авіації дають змогу подолати кілька тисяч кілометрів за кілька годин.

Щоб спілкуватися з підлеглими на різних рівнях, керівнику не обов’язково викликати їх до кабінету — значну частину питань можна вирішити телефонним або інтернет-зв’язком. Інформаційна епоха спростила доступ до документів. Більшість із них міститься в електронних сховищах — базах даних. Кожен чиновник має доступ до потрібних йому документів на відстані кількох кліків. Частина цих реєстрів узагалі відкрита. Так, майже кожен громадянин може дізнатися про економічну активність іншого, статки чиновників або кому належить та чи інша земельна ділянка.

Такі зміни спростили роботу людей. І тепер дія, яка раніше потребувала зусиль десятків чи й більше працівників, потребує одного-двох. Саме тому відпала потреба в посередниках — бо міністр з легкістю може спілкуватися з власними підлеглими безпосередньо, і є надія, що в цьому ланцюгу потрібна інформація не втрачається.

Чимало змін відбулося й в Україні. Передусім, наша держава здобула незалежність і стала на шлях демократичних змін. І разом з тим адміністративно-територіальний устрій у нас досі залишився радянського зразка.

Також відбулося чимало змін у структурі населення — багато громадян мігрували, а з початку незалежності значно скоротилася чисельність українців. В окремих районах внаслідок цього скоротилася кількість працівників, а відтак — і платників податків. Від цього залежить фінансування регіонів.

До прикладу, побудована за радянських часів школа в невеликому селі була розрахована на 100 учнів. Але оскільки за часів незалежності багато молодих людей виїхали із рідного села, то нині в ній навчається всього 30. Зрозуміло, жодному мешканцю цього села не хочеться, що школу закрили. Тому її існування всіляко підтримується із бюджетних коштів, яких, утім, обмаль через малу кількість платників податків. Тож, зрештою, утримувати таку школу — те саме, що носити воду решетом. Вимагає багато зусиль, але не приносить результату.

Так чи інакше, вся інфраструктура районів та областей тримається на ненадійному стовпі у вигляді державних субвенцій. У нашій країні фінансова допомога регіонам часто розподіляється нерівномірно та серед округів лояльних до влади мажоритарників.

Успішно запущена реформа децентралізації мінімально розв’язує цю проблему, адже формуються об’єднані територіальні громади. І продовження цього процесу дає непогані перспективи. Адже внаслідок реформи більше повноважень зосередиться в руках місцевої влади, яка покликана спрямовувати свою роботу в інтересах громадян, які проживають зовсім поруч. Разом з тим дедалі більше послуг переходять в електронний формат. І це викорінює потребу в районному та обласному рівнях.

ЯКІ ПРОБЛЕМИ МАВ БИ РОЗВ’ЯЗУВАТИ НОВИЙ АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНИЙ УСТРІЙ?

Найголовніша проблема чинного адміністративного устрою України полягає в тому, що його модель не актуальна і не забезпечує необхідних потреб. Складно сказати, яка модель буде ідеальною. Але, передусім, зміни в цій частині мали б розв’язати такі проблеми:

Викорінення регіональної ідентичності

Проблема в тому, що поділ областей у сучасній Україні, залишений у спадок від СРСР, відбувався здебільшого за принципом того, під владою яких держав раніше перебував цей регіон. Наприклад, Чернівецька область була в складі Румунії, Закарпаття — Угорщини, а Хмельницька і Тернопільська — фактично перерізані кордоном річки Збруч, яка розділяла колись Російську та Австро-Угорську імперії. Натомість у такому поділі не завжди були враховані культурні особливості представників кожного регіону.

Це формує регіональну ідентичність і дозволяє радикальним колам із сусідніх держав заявляти претензії на наші землі. Натомість цей поділ мав би формуватися на основі особливостей культурної подібності українців у різних регіонах і тим самим — розвивати власну, українську ідентичність.

Формування урядової вертикалі влади замість президентської

Місцеві органи виконавчої влади мають бути підпорядкованими виконавчій владі. Адже фактично вони виконують урядову політику на місцях. Але в Україні голів місцевих держадміністрацій призначає і звільняє президент, який навіть не є елементом виконавчої гілки влади. Таким чином, кожен обраний глава держави встановлює свою владу в регіонах і може використовувати її під час виборчих кампаній.

Логічно, що вони підпорядковані волі глави держави, а уряд не має важелів впливу, щоб ефективно здійснювати свою політику. Від цього може страждати впровадження реформ, розвиток інфраструктури і розв’язання поточних регіональних проблем.

Система місцевої влади має орієнтуватися на людину

Чимало людей насправді не знають, хто з місцевої влади за що відповідає. Через цю необізнаність регіональних керманичів контролювати проблематично, оскільки населенню важко зорієнтуватися в хаотичному розподілі повноважень. А це, у свою чергу, створює простір для зловживань ба навіть корупційних дій.

Розподіл повноважень між місцевими радами та адміністраціями мала би бути прозорішою, щоб у подальшому в людей не виникало труднощів із розв’язанням своїх проблем.

Усі ці проблеми свідчать про те, що змінювати чинний адміністративно-територіальний устрій, безумовно, потрібно. Але шлях, що до нього вдалися свого часу і чинний, і попередній президенти — приставити до місцевих органів «свого» наглядача, — не розв’язує жодну із проблем.

Вплив президента префект лише посилюватиме, а оскільки обласні керманичі намагатимуться не впадати в немилість у гаранта, то навряд чи місцева влада самовіддано боролася б за інтереси пересічного населення.

Для того щоб новий устрій був ефективним, держава, перш за все, має подбати про інтереси своїх громадян.