Аналітика

Коли гроші не вирішують: освітня політика в містах України

Автор — Костянтин Шокало, аналітик Центру спільних дій

Місцеві вибори вже на горизонті та найзапеклішої боротьби, традиційно, українці очікують від обласних центрів. Вони мають найбільшу фінансову спроможність, розвинений людський потенціал та особливий вплив на політичне життя всієї країни. 

На кожних місцевих виборах перед громадянами постає одне й те саме питання: кого обрати, щоб жити стало краще? І щоразу особи, які балотуються до муніципальних органів влади, обіцяють “золоті гори”, щоб отримати омріяні посади. Для цього особливо часто зачіпають теми, найбільш чутливі для виборців. Серед таких — освіта. 

Чинна місцева влада кожного обласного центру робила сферу освіти пріоритетною у своїй політиці. Її розвиток ставав одним з головних завдань рад та мерій на час каденції. Але чи справді обіцяні владою зміни за останні кілька років стали реальними? Про це дізналась команда “Центру спільних дій”.


Що має робити місцева влада?

Завдяки освітній реформі та децентралізації органи місцевого самоврядування отримали розширені повноваження у проведенні освітньої політики. Наразі управління освітою в обласних центрах здійснюється через місцеву владу — міську раду. Ці колегіальні органи обираються на демократичних виборах і, обираючи партії, громадяни можуть опосередковано впливати зокрема на те, якою буде політика у сфері освіти. 

З основного, що місцева влада може робити самостійно — це формувати місцеву освітню політику, управляти мережею закладів освіти та фінансувати освіту на місцях. Формування змісту освітньої політики відбувається через розробку освітніх програмах і заходів, які будуть проведені на місцевому рівні. Управління мережею закладів освіти зокрема означає її оптимізацію та утримання.

Фінансування сфери освіти передбачає виділення коштів з місцевого бюджету на освітні потреби міста. Це може бути як утримання та облаштування закладів освіти чи забезпечення дітей навчальними матеріалами, так і доплати до заробітних плат педагогів, проведення конкурсів та олімпіад. Джерелом цих коштів здебільшого є гроші мешканців міст, які вони сплачують у формі місцевих податків та зборів.


План чи пропав?

З розширенням повноважень місцевої влади у неї з’явились нові обов’язки та відповідальність перед громадянами. Вже недостатньо обіцяти виборцям якісні зміни в освіті — необхідно показувати бачення розвитку сфери і план його реалізації. Йдеться не лише про тих, хто вперше йде до влади, а й про тих, хто цю владу вже отримав та, можливо, спробує втримати.

Бачення розвитку освіти в обласних центрах України влада має закладати у стратегічні міські програми. Зазвичай, це комплексні програми соціально-економічного розвитку та цільові програми у сфері освіти. Це документи, які укладаються на різні терміни, але мають на меті унормовувати ідеї, з якими міські голови і місцеві депутати йшли на вибори.

Попри те, що це єдині формальні документи, за якими можна відстежувати прогрес у втіленні політик, зараз їхня якість незадовільна. Бачення розвитку освіти в обласних центрах є ілюзорним та максимально розмитим. Програми соціально-економічного розвитку всіх міст у сфері освіти не містять чіткого плану дій і не вказують на конкретні показники результативності, за якими їх можна було б виміряти.

Комплексні цільові освітні програми є більш вузькопрофільними і деталізованими. Але вони також не показують конкретних намірів управлінців. Відповідно до розробленої нами методології ми оцінили цільові програми у сфері освіти всіх обласних центрів України за 2017-2019 роки. Ми оцінювали наявність програм у вільному доступі для громадян, використовність (формат відкритих даних), змістову вичерпність та звітність щодо виконання програм. 

Жоден з обласних центрів не отримав максимальну оцінку. Найгіршими у програмах виявились використовність інформації у них та розмита звітність про хід їхнього виконання. Наближеними до максимальної оцінки є комплексні цільові освітні програми Києва, Миколаєва, Хмельницького та Чернівців. У Краматорську, Сєвєродонецьку, Ужгороді та Черкасах такі програми взагалі відсутні. 


Джерело: офіційні веб-сайти обласних центрів України

Здавалося б, нічого особливого у неякісних документах немає і можна було б їх не вивчати, але чим гірший план дій місцевої влади у сфері освіти, тим менше відповідальності вона несе за його неякісне виконання. Через низьку якість цих документів громадянам складно контролювати тих, кого вони обрали. Тому стратегічне планування розвитку освіти мало б бути головним дієвим інструментом кожної місцевої влади. 


Хто і скільки платить за освіту?

Сьогодні рівень освіченості громадян залежить від їхнього соціально-економічного статусу. Чим менше громадянин може дозволити собі якісну освіту власним коштом, тим більше він покладається на підтримку державної та місцевої влади. 

Саме місцева влада управляє та фінансує дошкільну, загальну середню (з її освітньою субвенцією, яку виділяють з державного бюджету на зарплати вчителів), професійно-технічну та позашкільну освіту. Ці освітні рівні дають громадянам базові знання, від яких залежить їхній вибір професії, подальше навчання та успіхи на ринку праці.


За останні два роки кожен обласний центр України вкладав щонайменше 25% свого бюджету в освіту. У 2018 році більше від 35% бюджету було закладено на освіту в Ужгороді та Херсоні. Вже у 2019 році цю позначку перевершили 9 обласних центрів. Серед них Житомир, Кропивницький, Луцьк, Рівне, Тернопіль, Ужгород, Хмельницький, Чернівці та Херсон (з найбільшими видатками на освіту з бюджету — 44%).

Ця частка варіюється залежно від розмірів міських бюджетів. Та насправді така велика частка грошей вказує на те, що проблем у сфері освіти чимало і що місцева влада намагається їх реакційно вирішувати. 

Фінансування освіти є прямою інвестицією у майбутнє нашої держави. Обласні центри при цьому є головними осередками, які спроможні ці освітні інвестиції реалізовувати. Але ми виявили, що частка видатків на освіту з бюджетів обласних центрів не завжди означає ефективну освітню політику на місцях і покращення рівня освіченості громадян.


Чи впливає фінансування на якість освіти?

Ефективність політики полягає у співвідношенні фінансових витрат на певну сферу та отриманих від впровадження політики результатів. Ми вирішили перевірити ефективність освітньої політики в обласних центрах України за 2018-2019 роки, використавши універсальний показник якості освіти громадян — зовнішнє незалежне оцінювання (ЗНО). 

Саме місцева влада обласних центрів відповідає за доступність та якість отримання жителями необхідних для успішного складання ЗНО базових знань. Тому через результати найпоширеніших предметів ЗНО — українська мова і література, історія України та математика — можна перевірити залежність цих результатів від місцевої освітньої політики. 

Щоб оцінити ефективність, ми перевірили наявність зв’язків між результатами ЗНО та фінансовими видатками на одного учня, а також зв’язків між результатами оцінювання та кількістю учнів на одного вчителя в обласних центрах. Це покаже, чи дійсно розміри фінансування освіти на місцях вирішують проблеми в освіті та впливають на рівень освіченості громадян.


Як бачимо, залежності якості освіти від розмірів її фінансування немає. Виходить, що замало просто збільшити видатки на освіту, щоб вирішити проблему її якості. У 2018 році найбільше коштів на одного учня витратили Київ (25,9 тис. грн), Краматорськ (20 тис. грн), Запоріжжя (19,7 тис. грн), Кропивницький (19,3 тис. грн) та Ужгород (19 тис. грн). А найкращі результати ЗНО у середньому зрізі мали Львів (146 балів), Київ (144 бали), Луцьк (144 бали), Рівне (141 бал) та Черкаси (141 бал).

Таку ж картину можна спостерігати і у 2019 році: по витратах на одного учня лідирували Київ (31,1 тис. грн), Ужгород (21,2 тис. грн), Сєвєродонецьк (21 тис. грн), Дніпро (21 тис. грн) та Львів (20,7 тис. грн), а по результатах ЗНО — Київ (140 балів), Луцьк (139 балів), Черкаси (138 балів), Львів (137 балів) та Харків (137 балів).


Попри поширений міф про залежність якості освіти від величини класів, кількість учнів на одного вчителя в обласних центрах не впливає на результати складання ЗНО. У 2018 та 2019 роках найкращу ситуацію з кількістю вчителів у місті мали Івано-Франківськ, Тернопіль і Рівне — по 30 учнів на одного вчителя з профільних предметів ЗНО. Але результати зовнішнього тестування у них були не найліпші — вищі показники дали зовсім інші міста. 

Такі результати вказують на неправильність формування місцевої освітньої політики чинною владою. Саме лише фінансування сфери освіти не вирішує її проблем та не покращує якість освіти. На освітні проблеми впливають ще й непропорційне збирання та розподіл ресурсів міста, які витрачаються неефективно — не на виконання конкретних завдань.


А людям як?

Згідно з даними Міжнародного республіканського інституту, за останні роки у жителів обласних центрів сформувалось своє ставлення до рішень місцевої влади. Воно виходить з їхнього суб’єктивного сприйняття вирішення владою актуальних освітніх проблем.

Так, рівень освітніх можливостей для жителів був найвище оцінений у Житомирі, Вінниці, Києві, Івано-Франківську та Харкові. Найгірший рівень освітніх можливостей, з погляду громадян, проявили Одеса, Дніпро, Миколаїв, Полтава та Сєвєродонецьк. 


Якщо говорити про сфери, в яких чинний мер досяг найбільшого успіху, то в жодному обласному центрі освітні сфери не стали передовими. Фактично жителі міст не відчули суттєвих покращень, хоч освіта і була пріоритетною для всіх обласних центрів та в неї вкладали значні бюджетні кошти.

Без реального стратегічного планування в освіті ситуація не зміниться на краще. Перш за все, громадяни мають вимагати від влади чіткого плану дій для розвитку освітньої сфери. Він повинен мати на меті забезпечення універсального доступу та якості освіти для всіх жителів міст.

Ні фінансування, ні кількість педагогів не покращують стан освіти на місцях. Тому політика місцевої влади має бути спрямована не лише на кількісні показники, а й на якісні. Вони стосуються чіткого бачення розвитку освіти, покращення умов навчального середовища та залучення кваліфікованих освітян.